Sửa đổi Luật KH&CN năm 2013: Gỡ các nút thắt về cơ chế tài chính

Có lẽ, trong tất cả các cuộc họp bàn sửa đổi Luật KH&CN năm 2013, ở nhiều quy mô khác nhau, có rất nhiều ý kiến đồng nhất, giao thoa hoặc thậm chí có sự khác biệt về các nội dung sửa luật. Tuy nhiên các ý kiến đều thống nhất ở một yếu tố, đó là sự cần thiết phải sửa Luật KH&CN năm 2013 khi bối cảnh thế giới và Việt Nam đã có nhiều thay đổi lớn trong vòng một thập niên.

Trong chương trình “Câu chuyện khoa học: Luật KH&CN - để KH, CN Việt cất cánh” trên truyền hình Quốc hội vào tháng 7/2024, ông Nguyễn Phương Tuấn, Phó Chủ nhiệm Ủy ban KH, CN và MT của Quốc hội cho rằng, “Luật KH&CN 2013 chưa theo kịp được tình hình phát triển KH&CN trong bối cảnh mới. Có cảm giác là Luật năm 2013 đang tụt hậu, không đáp ứng được sự tác động không cưỡng lại được của cuộc cách mạng lần thứ 4. Hiện tại, Quốc hội cũng sửa nhiều luật, vì vậy nếu để Luật KH&CN chậm lại thì sẽ không tương thích với quốc tế và các pháp luật hiện hành”.

Nhìn nhận lại toàn bộ Luật KH&CN năm 2013, có thể thấy bộ luật này được xây dựng trên ba trụ cột chính, trong đó “Trụ cột thứ nhất là đổi mới cơ chế đầu tư, trụ cột thứ hai là đổi mới cơ chế tài chính, trụ cột thứ ba là chính sách với cán bộ khoa học”, TS. Nguyễn Quân, nguyên Bộ trưởng Bộ KH&CN, Trưởng ban soạn thảo Luật KH&CN 2013, chia sẻ với Báo Khoa học và phát triển vào đầu năm 2023.

Tuy nhiên trên thực tế, quyết tâm của Ban soạn thảo Luật KH&CN 2013 về đổi mới cơ chế tài chính cũng chưa thật trọn vẹn vì trụ cột thứ hai đã gặp phải rất nhiều thách thức và trở ngại trên đường thực thi. Vì vậy, cộng đồng khoa học Việt Nam đang đặt rất nhiều kỳ vọng vào cuộc sửa luật lần này, không chỉ tháo gỡ các rào cản mà còn phù hợp với bối cảnh mới, thậm chí còn đi xa hơn là dự báo hoặc bao quát cả những thứ sẽ nảy sinh. Phải chăng đó là một nhiệm vụ quá lớn lao?

Nhưng có lẽ, sự hội tụ được đầy đủ những tiêu chí đó mới đủ năng lực dẫn đường cho các hoạt động KH&CN, “vốn rất đặc thù, sáng tạo, đi trước, rủi ro không thể đong đếm được” như chia sẻ của giáo sư Võ Khánh Vinh, nguyên Phó Chủ tịch Viện Hàn lâm KHXH Việt Nam trong phiên họp đóng góp ý kiến về sửa đổi Luật KH&CN 2013 do Bộ KH&CN và Ủy ban KH, CN và MT của Quốc hội phối hợp tổ chức vào tháng 8/2024.

Việc tuân theo quy định chặt chẽ đến mức rườm rà trong cơ chế đặt hàng cũng không thể làm giảm bớt tình trạng nghiệm thu xong đề tài thì không ai nhận kết quả nghiên cứu.

Những vướng mắc thủ tục ngoài ý muốn

Tinh thần đổi mới về cơ chế tài chính, mặc dù đã được Ban soạn thảo Luật KH&CN 2013 đưa ra, nhưng về cơ bản chưa tháo gỡ được đầy đủ những vướng mắc trong các hoạt động KH&CN trong các trường viện. Thậm chí, giám đốc một doanh nghiệp của Bộ Y tế ở miền Trung cũng từng muốn “bỏ của chạy lấy người” và không dám nghĩ đến chuyện tham gia một đề tài nào khác, sau khi kinh qua một đề tài thuộc chương trình sản phẩm quốc gia.

Ở khắp mọi nơi, từ các cuộc hội thảo khoa học chuyên ngành đến hội thảo tổng kết các tổ chức nghiên cứu, trong nhiều năm nay đều vang lên những tiếng phản ánh về cơ chế tài chính. Dẫu cơ chế tài chính chỉ là một phần của Luật KH&CN nhưng nó lại liên quan đến rất nhiều luật khác như Luật Ngân sách nhà nước, Luật Quản lý tài sản công… và chi phối gần như toàn bộ các hoạt động KH&CN.

Nếu nhìn vào cụ thể hơn trong Luật KH&CN năm 2013, cơ chế tài chính cho các hoạt động KH&CN từ nguồn ngân sách nhà nước liên quan đến cơ chế lập dự toán kinh phí nguồn KH&CN, cơ chế phân bổ và giám sát sử dụng kinh phí, quy định xây dựng dự toán nhiệm vụ KH&CN, quy định khoán kinh phí của nhiệm vụ KH&CN, cơ chế quản lý tài sản hình thành từ nhiệm vụ KH&CN, nghĩa là bao gồm cơ chế đặt hàng nhiệm vụ, cơ chế khoán chi và cơ chế quỹ. Và trong 10 năm qua, cả ba cơ chế này đều vướng mắc.

Đó là lý do mà giáo sư Võ Khánh Vinh, khi phân tích cơ chế đặt hàng nhiệm vụ, đã nhấn mạnh vào thực tế có rất nhiều thủ tục hành chính đòi hỏi trong quá trình hình thành nhiệm vụ KHC&N. Thời gian chờ đợi để cuối cùng nhận về quyết định giao nhiệm vụ KH&CN cho một nhà khoa học ở một cơ sở nghiên cứu KH&CN công lập, theo giáo sư Võ Khánh Vinh, làm mòn mỏi con người. “Chúng tôi ở Viện Hàn lâm KHXN Việt Nam cũng có xác định nhiệm vụ ở cấp cơ sở, cấp bộ, nhưng lên đến cấp nhà nước là cứ bị nghẽn lại ở đâu đó”, ông nói.

Trong hội thảo lấy ý kiến cộng đồng khoa học, PGS. TS Phạm Bảo Sơn, Phó Giám đốc ĐHQGHN cho rằng quy trình “hiện nay đa số các nhiệm vụ KH&CN đều đi theo hai bước là đặt hàng đề bài, sau đó là thuyết minh. Quy trình này phù hợp với trường hợp nhà nước đặt hàng nhưng trên thực tế lại không có nhiều đặt hàng như vậy”. Do đó, điều xảy ra trên thực tế là đa số các nhà khoa học, các nhóm nghiên cứu vẫn phải chờ một hội đồng xem xét, cân nhắc các đề xuất họ gửi lên rồi hội đồng ấy mới quyết định đề xuất nào đủ thuyết phục để chuyển thành đề bài đặt hàng. Trên cơ sở đó, các nhà khoa học mới nộp thuyết minh.

“Tôi thấy rất vướng, chưa đơn giản gì cả, dù thủ tướng hay nói phải cải cách thủ tục hành chính trong hệ thống, đặc biệt trong lĩnh vực khoa học sao cho đơn giản nhất. Tuy nhiên hiện nay nhà khoa học bối rối về các thủ tục hành chính nhiều hơn là bối rối khoa học. Cho nên tôi cho rằng, từ ý tưởng khoa học đến khâu xác định nhiệm vụ và toàn bộ quá trình ra quyết định về nhiệm vụ KH&CN phải có một đột phá như thế nào đó để giảm quy trình và giảm thời gian chờ đợi”, giáo sư Võ Khánh Vinh bổ sung.


Nguyên nhân của vấn đề này là gì? Trên tinh thần Luật KH&CN 2013, cơ chế đặt hàng yêu cầu nhà khoa học, tổ chức KH&CN đề xuất các nhiệm vụ lên bộ chủ quản/Bộ KH&CN, hoặc các bộ, ngành làm văn bản đề xuất với Bộ KH&CN về các vấn đề ở tầm quốc gia mà cần có nghiên cứu đa ngành, đầu tư kinh phí lớn, cần nhà khoa học từ các lĩnh vực khác nhau tham gia. Khi đó, Bộ KH&CN tiếp nhận các đề xuất và hình thành hệ thống nhiệm vụ cấp quốc gia.

Rõ ràng, cơ chế đặt hàng mà Luật KH&CN 2013 là nhằm hướng đến những địa chỉ sử dụng sản phẩm từ đề tài KH&CN, giảm thiểu và loại trừ “đề tài bỏ ngăn kéo”, nghĩa là làm nghiên cứu không theo đặt hàng, nghiên cứu theo chủ quan của mình. Cơ chế đặt hàng nhiệm vụ cấp bộ và cấp nhà nước do đó đã được quy định khá chặt chẽ.

“Đề tài cấp bộ thì do các đơn vị, các doanh nghiệp thuộc các lĩnh vực đề xuất và bộ đó có nhiệm vụ phải đánh giá đề xuất, đánh giá ai sẽ tiếp tục tiếp nhận sản phẩm nghiên cứu ấy để tiếp tục đầu tư, đưa nó trở thành sản phẩm thương mại. Còn đối với nhiệm vụ cấp nhà nước, thì các bộ phải đứng ra đặt hàng với Bộ KH&CN”, TS. Nguyễn Quân giải thích. Đây là một giải pháp làm giảm bớt tình trạng các đề tài cất ngăn kéo, dù đã được nghiệm thu xuất sắc, bởi đã có cam kết của các bộ và đơn vị thực hiện.

Tuy vậy, việc tuân theo quy định chặt chẽ đến mức rườm rà trong cơ chế đặt hàng cũng không thể làm giảm bớt tình trạng nghiệm thu xong đề tài thì không ai nhận kết quả nghiên cứu. “Khi thuyết minh để đấu thầu nhiệm vụ, chúng ta thường nói ‘cái này hay lắm, rất có giá trị’ nhưng đến giai đoạn xử lý, hội đồng nghiệm thu giao cho tổ chức thực hiện đề tài thì tổ chức này lại khước từ. Rõ ràng chúng ta phải đảo ngược lại, phải ràng buộc trách nhiệm ngay từ đầu, khi chúng ta làm hợp đồng với tổ chức chủ trì”, ông Nguyễn Nam Hải, Vụ trưởng Vụ Kế hoạch và Tài chính (Bộ KH&CN) chia sẻ tại hội nghị “Một số giải pháp thúc đẩy triển khai các chương trình KH&CN cấp quốc gia” vào tháng 6/2024.

Cơ chế khoán chi chưa hiệu quả

Trong vấn đề tài chính cho KH&CN, việc thực thi cơ chế khoán chi là một nội dung còn gây tranh cãi nhiều hơn so với cơ chế đặt hàng.

Cơ chế khoán chi là một trong những nỗi e sợ của các nhà khoa học khi thực hiện các nhiệm vụ hay các đề tài, dự án KH&CN có kinh phí được cấp từ ngân sách nhà nước. Tại sao lại như vậy? Phải chăng họ e sợ là do thiếu các văn bản hướng dẫn? Câu chuyện thực tế là việc tuân theo cơ chế khoán chi được hướng dẫn rất cụ thể bằng Nghị định số 95/2014/NĐ-CP về đầu tư và cơ chế tài chính đối với hoạt động KH&CN và các Thông tư liên tịch số 55/2015/TTLT-BTC-BKHCN hướng dẫn định mức xây dựng, phân bổ dự toán và quyết toán kinh phí và Thông tư liên tịch số 27/2015/TTLT/BKHCN-BTC hướng dẫn khoán chi đối với nhiệm vụ KH&CN có sử dụng toàn bộ hoặc một phần ngân sách nhà nước.

Cơ chế khoán chi là một trong những nỗi e sợ của các nhà khoa học khi thực hiện các nhiệm vụ hay các đề tài, dự án KH&CN có kinh phí được cấp từ ngân sách nhà nước.

Với người trong cuộc các văn bản hướng dẫn này đã trở thành “toàn những con số ám ảnh, chạy ra chặn đường đi của chúng ta”, ông Nguyễn Nam Hải thừa nhận.

Vậy nguyên nhân nào dẫn đến tình trạng này? Theo góc nhìn của một nhà quản lý khoa học kỳ cựu “Các nhà khoa học rất bức xúc vì quy định lập dự toán hiện nay rất rườm rà, định mức thì thấp, nội dung thì thiếu. Rất vất vả mới qua được các vòng thẩm định để ký hợp đồng, làm đề tài nhưng đến khi hoàn tất thủ tục rồi, dự toán lại trở thành vật cản, vì khi triển khai nhiệm vụ phải đúng theo dự toán”.

Khi xây dựng các quy định và hướng dẫn các nhà khoa học trong quá trình đề xuất dự toán kinh phí và thực hiện nghiên cứu, các nhà quản lý thường nghĩ đến việc làm thế nào để tránh xảy ra tình trạng thất thoát, lãng phí tài sản công mà không nghĩ đến khả năng những khung tài chính quá chặt chẽ này sẽ làm ảnh hưởng không nhỏ đến công việc của nhà khoa học.

Ví dụ Thông tư 55 quy định rất chặt chẽ về khung định mức làm căn cứ xây dựng dự toán nhiệm vụ KH&CN, đề tài KH&CN về tiền công lao động trực tiếp, thuê chuyên gia trong nước và ngoài nước phối hợp nghiên cứu, dự toán chi phí mua vật tư, nguyên, nhiên, vật liệu được xây dựng trên cơ sở thuyết minh dự kiến, dự toán chi sửa chữa, mua sắm tài sản cố định, dự toán chi hội thảo khoa học phục vụ nghiên cứu, dự toán chi điều tra, khảo sát thu thập số liệu…

Với khoa học, việc tuân theo một đường ray dự toán có sẵn theo cách như vậy là điều không thể. Nhiều nhà khoa học đã kinh qua các đề tài, dự án KH&CN các cấp và trải qua quá trình điều chỉnh từ Luật KH&CN năm 2000 đến Luật KH&CN năm 2013 đã rút ra nhận xét như vậy.

“Chúng ta kiểm soát tài chính theo cách là mua bán hóa chất theo danh sách có sẵn. Không khoa học nào làm theo cách đó cả. Trong khoa học có lúc nào làm theo phương pháp này không được thì chuyển sang phương pháp khác mà thay đổi phương pháp thì kèm theo thay đổi hóa chất. Mặt khác, hóa chất cũng có thứ có thời hạn, khoa học sự sống có thời hạn ngắn, nên nếu mua theo một danh sách cổ định thì k được. Vì vậy, các nhà quản lý cần phải dành cho nhà khoa học cái quyền tự chủ mua hóa chất”, giáo sư Phan Tuấn Nghĩa, nguyên Hiệu phó trường ĐH Khoa học Tự nhiên, ĐHQGN, nêu trong phiên họp Quỹ NAFOSTED tháng 8/2023.

Nhưng đó là tình trạng phổ biến ở mọi đề tài, dự án KH&CN mà chưa có văn bản quy phạm pháp luật nào tháo gỡ được, thậm chí nó còn gây trở ngại trong quá trình thực hiện. Giáo sư Nguyễn Văn Tuyến, nguyên Viện trưởng Viện Hóa học (Viện Hàn lâm KH&CN) phân tích kỹ hơn thực trạng này trong phiên họp Quỹ NAFOSTED “Tôi thấy như ngành hóa chúng tôi gặp rất nhiều bất cập. Bây giờ chúng tôi làm một phản ứng hóa học mà dự đoán kinh phí có thể được xây dựng từ bốn năm trước, trong đó có ghi cần mua các loại hóa chất cụ thể nhưng trong quá trình làm nó không chạy, các nhà nghiên cứu phải mua hóa chất khác. Nếu mà anh không mua hóa chất trong danh mục thì không được, thế mà mua ngoài danh mục thì lại sai và không mua ngoài danh mục thì lại không thực hiện được nhiệm vụ của mình. Rất khó khăn!”

Vậy điều gì khiến các nhà khoa học đề xuất các điều chỉnh dự án KH&CN, nếu dự toán không còn phản ánh đúng thực tế nữa? Vì thực ra, việc đề xuất đơn xin điều chỉnh dự toán kinh phí ở mức vài trăm triệu cũng lấy đi của nhà khoa học quãng thời gian cả năm trời, sau khi trải qua các hội đồng thẩm định và phê duyệt điều chỉnh kinh phí.

Không nhà khoa học nào dám lựa chọn Thông tư 27 thay vì Thông tư 55 “đầy tai tiếng” bởi hai điểm quan trọng, thứ nhất khoa học là làm ra cái mới, cái chưa có nên bản thân các nghiên cứu đã rất rủi ro, không ai dám chắc kết quả hay sản phẩm cuối cùng sẽ đúng như dự kiến; thứ hai, tiếng là bảng kê về tài chính theo thực chi, không phải theo dự toán và hóa đơn chứng từ thực chi chỉ để lưu lại cơ quan chủ trì nhưng trên thực tế, nhà khoa học vẫn phải nộp đủ mọi hóa đơn chứng từ theo dự toán ra Kho bạc nhà nước.

Trong nhiều hội thảo lớn nhỏ, các nhà khoa học đã từng liệt kê những khó khăn vướng mắc khác trong xác định ngày công, định mức ngày công chưa đủ để khích lệ nhà khoa học; hệ số tiền công thấp và thời gian làm thêm giờ không quá 200 giờ/năm khiến mức tiền công thấp, không phải mức đãi ngộ xứng đáng với chất xám và công sức bỏ ra; chưa có định mức tiền công thuê chuyên gia trong nước và nước ngoài…

Ngay cả những văn bản hướng dẫn mang tính cách mạng khi nghiệm thu chỉ cần dựa vào biên bản của hội đồng nghiệm thu, đánh giá đề tài và bảng kê tài chính theo thực chi, bỏ qua các bước thủ tục rườm rà như thông tư 27 cũng không áp dụng nổi trên thực tế.

Dĩ nhiên, trước những tình trạng rối rắm này, nhà khoa học vẫn có thể tìm được cách lách để đối phó. Tuy nhiên cái dở của việc đối phó là mất nhiều thời gian mà giải pháp đó lại không phản ánh thực chất khoa học. “Tất nhiên, việc nghiệm thu thì phải đạt nhưng nó sẽ tạo điều kiện cho các nhà khoa học chỉ thực hiện theo những ý tưởng tầm tầm, dễ dàng để có thể thực hiện cho nó đạt. Bởi nếu chạy theo vấn đề khoa học thách thức quá khó quá, dù tốt cho sự phát triển khoa học nhưng lại sợ không thành công”, giáo sư Nguyễn Văn Tuyến chia sẻ.

Những câu chuyện vướng mắc về cơ chế tài chính cho KH&CN đã tồn tại hơn một thập niên khiến cho KH&CN Việt Nam chưa tạo được ra đột phá đúng như tiềm năng của mình. Sự bó buộc của cơ chế tài chính khiến PGS. TS Lê Bộ Lĩnh, nguyên Phó chủ nhiệm Ủy ban KH, CN và Môi trường Quốc hội, cho rằng “Bây giờ cứ loay hoay từ nguồn chi ngân sách nhà nước bao nhiêu chi cho dễ? làm sao cho hồ sơ tính toán nó mỏng đi? Tôi nghĩ phải có chính sách đột phá ở chỗ này, bỏ cơ chế tài chính ấy đi và một cơ chế tài chính mới cho KH&CN như ở các quốc gia phát triển. Nếu không làm được điều này thì rút cuộc chúng ta chỉ soi nhau mấy đồng kinh phí mà không thể tạo ra đột phá công nghệ được”.

Đó cũng là sự mong mỏi của cộng đồng khoa học Việt Nam với cuộc sửa đổi Luật KH&CN lần này.

Các văn bản quy phạm pháp luật liên quan đến cơ chế tài chính của hoạt động KHCN sử dụng ngân sách nhà nước, lần lượt là: Luật Ngân sách nhà nước; Luật KH&CN; Nghị định số 95/2014/NĐ-CP về đầu tư và cơ chế tài chính đối với hoạt động KH&CN; Thông tư liên tịch số 55/2015/TTLT/BTC-BKHCN hướng dẫn định mức xây dựng, phân bổ dự toán và quyết toán kinh phí đối với nhiệm vụ KH&CN có sử dụng ngân sách nhà nước; Thông tư liên tịch số 27/2015/TTLT/BKHCN-BTC hướng dẫn khoán chi đối với nhiệm vụ KH&CN có sử dụng toàn bộ hoặc một phần ngân sách nhà nước; Thông tư số 03/2023/TT-BTC quy định lập dự toán, quản lý, sử dụng và quyết toán kinh phí ngân sách nhà nước; Thông tư số 02/2023/TT-BKHCN hướng dẫn một số nội dung chuyên môn phục vụ công tác xây dựng dự toán thực hiện nhiệm vụ KH&CN; Nghị định số 70/2018 quy định quản lý, sử dụng tài sản được hình thành thông qua việc triển khai thực hiện nhiệm vụ KH&CN sử dụng vốn nhà nước.