Quan hệ Nhà nước - Doanh nghiệp và hiệu quả công nghiệp hóa

Theo nghiên cứu của TS. Vũ Thành Tự Anh (1) - Giám đốc nghiên cứu Chương trình giảng dạy kinh tế Fulbright và thành viên Tổ tư vấn của Thủ tướng Chính phủ - một trong những nguyên nhân của tình trạng này là do mối quan hệ tuy có tính “hợp tác” nhưng chưa đủ “tin cậy, cộng sinh và sâu sắc” giữa nhà nước với khu vực kinh tế tư nhân.

Trong giai đoạn 1986 - 2013, công nghiệp Việt Nam chứng kiến sự tăng trưởng ấn tượng, mang lại nhiều thay đổi sâu sắc mang tính cấu trúc cho cả nền kinh tế. Các số liệu thống kê cho thấy, giá trị gia tăng công nghiệp (industrial value-added) trong thời kỳ này trung bình đạt 8,3% mỗi năm, tỷ lệ lao động trong nông nghiệp giảm từ 78,2% (năm 1986) xuống 47,4% (năm 2012). Khu vực sản xuất chế tạo cũng tăng trưởng mạnh, trở nên ngày càng cạnh tranh và đa dạng, chiếm tới 70% giá trị xuất khẩu (năm 2012) - trong đó 15% được xếp vào nhóm hàng công nghệ cao.

Tuy nhiên, giá trị gia tăng trong lĩnh vực sản xuất chế tạo lại suy giảm đáng kể, từ mức tăng trưởng 12,2% và chiếm 36% trong tổng sản lượng giá trị công nghiệp trong năm 2006 đã giảm xuống 7,5% và 17,4% một cách tương ứng trong năm 2012. Trước xu hướng tiêu cực này, một số chuyên gia đã cảnh báo, bên cạnh bẫy thu nhập thấp, Việt Nam còn có nguy cơ chứng kiến năng suất suy giảm và không thể hội nhập sâu hơn vào chuỗi giá trị toàn cầu - tức bẫy giá trị thấp (low value trap).2 Bài học của một số quốc gia mắc phải bẫy thu nhập trung bình như Thái Lan cho thấy, những nơi này đã chuyển sang giai đoạn giải công nghiệp (de-industrialization) quá sớm, và Việt Nam hiện cũng đang có những dấu hiệu tương tự.

Sau Đổi mới, sự ra đời của Luật Đầu tư nước ngoài (1987), Luật Công ty và Luật Doanh nghiệp tư nhân (1990), Luật Doanh nghiệp (1999), bên cạnh thuận lợi do Hiệp định Thương mại song phương Việt-Mỹ BTA (2001) mang lại, cùng việc trở thành thành viên của Tổ chức thương mại thế giới WTO (2007), đã mở đường cho sự bùng nổ của khu vực doanh nghiệp tư nhân (DNTN), trong nước trở thành thực thể đóng vai trò quan trọng nhất trong nền kinh tế.

Luật Doanh nghiệp 1999 - ra đời đúng vào thời điểm quan trọng (sau cuộc khủng hoảng tài chính châu Á 1997 và bình thường hóa quan hệ với Mỹ), thực sự là một thành công lớn vì đã xóa bỏ rất nhiều thủ tục hành chính cùng giấy phép con, cho thấy sự thừa nhận của nhà nước đối với tầm quan trọng của khu vực tư nhân, và thiết lập lòng tin giữa chính phủ với cộng đồng doanh nghiệp. Vì thế, chỉ hai năm sau khi Luật này đi vào hiệu lực, cả nước đã có hơn 35.000 DNTN được thành lập mới, bằng tổng của cả mười năm trước cộng lại.

Trong giai đoạn 2000 - 2005, có đến 160.000 DNTN mới ra đời, tổng vốn đầu tư đạt 323 nghìn tỷ VNĐ (gấp 1,5 lần khối FDI), đồng thời tạo ra thêm 3 triệu việc làm. Xét về mặt hiệu quả, giai đoạn 2001 - 2010 cũng chứng kiến tốc độ tăng trưởng trong khu vực DNTN lên tới 20,5%, cao hơn nhiều so với các FDI (16,7%), và gấp 2,5 lần khu vực doanh nghiệp nhà nước (DNNN) (8,8%). Ngoài ra, tốc độ tăng trưởng công nghiệp trong thời kỳ này cũng lên tới 25%. Những con số trên cho thấy, khu vực tư nhân trong nước, dù bị đối xử thiếu công bằng, nhưng đã chứng tỏ được sự năng động, hiệu quả và tiềm năng so với hai thành phần còn lại.

Luật Doanh nghiệp 2005 sau này, về bản chất là cộng gộp, bổ sung, sửa đổi các quy định trong Luật Doanh nghiệp tư nhân, Luật Doanh nghiệp nhà nước và Luật khuyến khích đầu tư trong nước, nhằm mục đích tạo ra sân chơi chung, bình đẳng giữa các doanh nghiệp mà không phân biệt loại hình sở hữu để đón đầu WTO, thực sự đã không tạo được nhiều dấu ấn như kỳ vọng. Nguyên nhân cũng bởi việc thực thi luật này đã không thể giúp xóa bỏ hết những đặc quyền đặc lợi dành cho các doanh nghiệp nhà nước, cùng với sự phân biệt đối xử giữa các thành phần kinh tế, khiến niềm tin từ cộng đồng doanh nghiệp mà chính phủ dày công xây dựng bị giảm sút.

Theo lý giải của TS Vũ Thành Tự Anh, ở một chừng mực nào đó, đã tồn tại sự thiếu vắng niềm tin và phân biệt đối xử từ phía nhà nước đối với thành phần kinh tế tư nhân tại Việt Nam. Ở đây, sự liên kết của nhà nước đối với khu vực năng động, hiệu quả nhất trong nền kinh tế thị trường, chỉ được xem như một sự thỏa hiệp tạm thời (temporary compromise), chứ không hoàn toàn là một chiến lược chặt chẽ, toàn diện, dẫn tới thành công không trọn vẹn.

Nguyên nhân của tình trạng này là vì sự xuyên suốt của quan điểm khu vực nhà nước phải chủ đạo. Ngoài ra, cơ cấu quyền lực chia cắt và những hạn chế cố hữu cũng khiến cho nhà nước không thể áp đặt những ràng buộc về ngân sách, hay để có chế tài xử phạt nghiêm khắc đối với những DNNN yếu kém. Và khi không có “cây gậy” thước đo hiệu quả để kiểm soát, cũng như bởi sự dựa dẫm quá lớn vào “củ cà rốt” lợi ích, các DNNN thường chú trọng tìm kiếm sự ủng hộ, hậu thuẫn về mặt chính trị nhiều hơn, thay vì mục tiêu phát triển, khiến mối quan hệ nhà nước - doanh nghiệp trở nên suy thoái, biến tướng thành biểu hiện của mối quan hệ thân hữu (clientelism), tạo điều kiện thuận lợi cho tham nhũng3.

Để mối quan hệ và sự phối hợp giữa nhà nước - doanh nghiệp trong mọi hoạt động trở nên hiệu quả, cần thiết phải có sự bình đẳng nhất định giữa các thành phần kinh tế. Điều này không thể tồn tại khi khu vực kinh tế nhà nước vẫn được chọn đảm nhận vai trò chỉ đạo, chi phối, và thành phần tư nhân chỉ đơn giản đóng vai trò phụ thuộc. Trước khi thảo luận để đi đến xây dựng những thể chế tối ưu giúp cho sự phối hợp nhà nước - doanh nghiệp trở nên hiệu quả, cần thiết phải có những phân tích thấu đáo về vai trò của khu vực tư nhân trong tầm nhìn và chiến lược của quốc gia.

Ngay đến cả hoạt động phối hợp trong cộng đồng doanh nghiệp Việt Nam cũng đang tỏ ra rất thiếu hiệu quả, nguyên nhân cũng bởi sự chi phối quá lớn của khối doanh nghiệp nhà nước và cơ cấu thứ bậc chồng chéo, bên cạnh việc các hiệp hội ngành nghề nhiều khi không đại diện được cho quyền lợi, tiếng nói của doanh nghiệp mà thường hay bị chính trị chi phối.

Ngoài ra, Việt Nam cũng đang thiếu các cơ chế hiệu quả để khuyến khích sự phối hợp liên ngành (giữa các bộ chủ quản) trong việc thực thi căn bản chính sách, dẫn tới những kết quả nghèo nàn. Một trong những đề xuất vẫn thường được thảo luận suốt nhiều năm qua là cần có sự hợp nhất giữa các cơ quan nhà nước chuyên trách điều phối doanh nghiệp. Mặc dù Việt Nam vẫn chưa từng thành lập bất cứ cơ quan nào có chức năng tương tự như Hội đồng Kế hoạch Kinh tế (EPB) ở Hàn Quốc hay Hội đồng Kế hoạch và Phát triển Kinh tế ở Đài Loan, nhưng những hoạt động của Tổ nghiên cứu của Thủ tướng (PMRC) và Nhóm Hành động thực thi Luật Doanh nghiệp 1999 trước đây đã phần nào gánh vác một số chức năng tương tự. T

uy nhiên, chính sách kiểm soát, thâu tóm và tập trung phần lớn nguồn lực của đất nước vào tay các tập đoàn, tổng công ty nhà nước ngay sau nhiệm kỳ của Thủ tướng Phan Văn Khải; bên cạnh quyết định giải tán Tổ nghiên cứu của Thủ tướng và chấm dứt hoạt động thường niên của Diễn đàn Đối thoại của Thủ tướng với cộng đồng doanh nghiệp, đã tạo điều kiện cho sự ra đời của “chủ nghĩa thân hữu” (cronism), mặt khác cũng góp phần hủy hoại “tính liên kết” vốn tương đối yếu ớt và một chút “tự chủ được trao” trong khu vực hành chính nhà nước.

Hiệu quả phát triển công nghiệp không nhất thiết phải đến từ chính sách công nghiệp - mà tự bản thân nó đã bị định nghĩa rất hẹp, hay thậm chí tới từ những lý thuyết, chính sách kinh tế thuần túy. Trong trường hợp của Việt Nam, những thỏa hiệp mang tính chính trị về vai trò của khu vực tư nhân là nền tảng cho sự hình thành của các chính sách kinh tế, trong đó có công nghiệp.

Bài học thành công đặc biệt của một số quốc gia và vùng lãnh thổ công nghiệp hóa thần kỳ tại châu Á như Nhật Bản, Hàn Quốc, Đài Loan, cho thấy lãnh đạo cần có cam kết mạnh mẽ đối với sự tăng trưởng kinh tế là điều kiện tiên quyết giúp giai cấp tinh hoa cầm quyền có thể liên kết chặt chẽ với lực lượng năng động và hiệu quả nhất, để thực hiện những cải cách mạnh mẽ và kiến tạo bộ máy công quyền theo trường phái nhân tài trị quốc (meritocracy).