Cơ hội cho Việt Nam cải cách hệ thống thuế

Dù trên đà phát triển, tổng thu ngân sách từ thuế vẫn giảm so với quy mô nền kinh tế

Nhiều năm trở lại, tốc độ tăng trưởng kinh tế ở Việt Nam luôn đạt mức 6,5% - 7%. Chỉ trong một thế hệ, Việt Nam, từ một trong những nước nghèo nhất thế giới, thường xuyên thiếu hụt lương thực, đã trở thành một nền kinh tế với mức thu nhập trung bình thấp, đồng thời là một trong những quốc gia xuất khẩu hàng đầu thế giới về gạo, thủy hải sản, cà phê và các loại hàng hóa khác.

Những thành tựu trên đây là vô cùng ấn tượng. Tuy nhiên, số liệu thống kê cho thấy, sự phát triển mạnh mẽ về kinh tế của Việt Nam trong thời gian qua không song hành với sự gia tăng của tổng thu ngân sách từ thuế. Trên thực tế, trong những năm qua, tổng thu ngân sách từ thuế đã và đang giảm so với quy mô của nền kinh tế.

Việc thu ngân sách từ thuế bị giảm xuống là một xu hướng đáng lo ngại vì nhiều lý do. Trong đó, đáng nói nhất là, xu hướng này đồng nghĩa với việc hệ thống thuế hiện tại đang thất bại trong việc nắm bắt và phân phối lại thu nhập và tài sản của quốc gia. Một số báo cáo đã chỉ ra các lợi ích của việc phát triển kinh tế của Việt Nam đang ngày càng tập trung vào 10% dân số giàu nhất.

Thu ngân sách từ thuế giảm xuống có nguyên nhân chính là sự tập trung vào giảm thuế suất thu nhập doanh nghiệp và tăng ưu đãi thuế cho các nhà đầu tư nước ngoài. Thuế suất phổ thông của thuế thu nhập doanh nghiệp đã giảm theo lộ trình từ 28% (trước năm 2008), xuống 22% (năm 2013) và đang ở mức 20% (từ năm 2016). Các doanh nghiệp trong từng ngành cụ thế hoặc tại các khu công nghiệp, công nghệ cao có thể hưởng mức thuế thấp đến 10%. Như vậy, trong khi, nguồn thu ngân sách từ thuế giảm thì chi tiêu qua thuế (tax expenditures - phần thuế mà chính phủ không thu do ưu đãi thuế hợp pháp) vẫn duy trì ở mức cao.

Không thể phủ nhận các chính sách chi tiêu qua thuế đã và đang đóng góp vào sự phát triển kinh tế của quốc gia và thúc đẩy đầu tư trong hơn 30 năm qua. Nó đã khuyến khích sự tham gia của khu vực có vốn đầu tư nước ngoài (FDI) và tư nhân vào các chương trình kinh tế, xã hội; tạo tác động tăng trưởng về kinh tế, xuất khẩu, việc làm, thu nhập và mức sống; đồng thời giảm thiểu nhu cầu giám sát chặt chẽ của chính phủ với khoản chi này.

Tuy nhiên, ưu đãi thuế cũng làm nảy sinh không ít khía cạnh tiêu cực về bất bình đẳng, kém hiệu suất, làm xói mòn cơ sở doanh thu, khó dự đoán tác động với chi tiêu công, gia tăng mức độ phức tạp với hệ thống luật và có thể tạo điều kiện cho tham nhũng hoặc thâu tóm ảnh hưởng của các nhóm lợi ích nhất định.

Với bối cảnh hội nhập và tham gia một loạt các hiệp ước quốc tế tiến bộ, đã đến lúc Việt Nam cần có lý giải hợp lý các khoản chi tiêu qua thuế cho các công ty lớn. Tính đến thời điểm hiện nay, các cơ quan nhà nước chưa quan tâm đầy đủ đến việc phân tích hiệu quả của các chính sách ưu đãi thuế - một công việc tính toán không thể bỏ qua vì chi phí phải đánh đổi về mặt xã hội là quá lớn.

Việt Nam có khả năng loại bỏ các ưu đãi thuế mà không làm tổn hại đến tăng trưởng hoặc khả năng cạnh tranh của quốc gia. Theo một khảo sát gần đây của Grant Thorton về triển vọng cổ phần tư nhân tại Việt Nam, 69% số câu trả lời coi sự gia tăng của thu nhập khả dụng và tầng lớp trung lưu là yếu tố quan trọng nhất để đầu tư vào Việt Nam; 60% cân nhắc tăng trưởng kinh tế cao và ổn định; và chỉ 13% coi ưu đãi và trợ cấp của chính phủ là yếu tố quan trọng nhất. Thực tế này gợi ý rằng Việt Nam cần xem xét một cách thận trọng các chính sách ưu đãi thuế hiện hành, và có khả năng cắt giảm hoặc xóa bỏ các chính sách ưu đãi thuế không cần thiết hoặc không hiệu quả.

Nhìn ở bình diện rộng hơn, ưu đãi thuế cho doanh nghiệp không chỉ là vấn đề ở cấp độ quốc gia. Theo quan sát, dường như đang diễn ra một cuộc đua xuống đáy khốc liệt về các sắc thuế cho doanh nghiệp giữa các quốc gia trong khối ASEAN. Từ năm 2006 đến nay, các công ty trong khu vực ASEAN đã và đang trả mức thuế suất ngày càng thấp. Dù có hay không có ưu đãi thuế thì thuế suất hiệu dụng trung bình ở Việt Nam (dưới 10%) đang thấp hơn mức trung bình của cả ASEAN.

Điều đáng lo nữa là Việt Nam đã kí rất nhiều hiệp định tự do miễn giảm thuế (theo lộ trình), cộng thêm biến động thị trường hàng hóa thô khiến thuế suất của Việt Nam đến một lúc nào đó sẽ khó có thể giảm thêm. Việc giảm thuế không còn là hướng đi bền vững cho Việt Nam.

Trên thế giới, các xu hướng thuế cũng đang bắt đầu chống lại cuộc đua xuống đáy này. Trong danh sách các thiên đường thuế của EU từ 2017 đến nay, Việt Nam luôn xuất hiện ở nhóm các nước màu xám (chưa từng xuất hiện ở danh sách đen) - đòi hỏi chính phủ phải thực sự sớm xem xét lại các ưu đãi thuế doanh nghiệp của mình.

OECD cũng đang tiến hành một cuộc cải cách về thuế trong thời đại số và tiến tới ý tưởng đặt ra một mức thuế hiệu dụng tối thiểu toàn cầu (Global minimum tax) - tức mức thuế áp dụng cho các công ty có thu nhập từ hoạt động xuyên biên giới đang nộp thuế dưới một ngưỡng nhất định.

Ý tưởng này hi vọng sẽ hoàn thành vào cuối năm 2020. Việt Nam đang là một trong 135 quốc gia trong quá trình đàm phán ở các gói giải pháp sơ bộ liên quan.

Tính đến tháng 11/2019, các nước đang đề xuất nguyên tắc xác định mức thuế suất hiệu dụng tối thiểu nhưng vẫn chưa đề cập đến tỷ lệ cụ thể. Một nguyên tắc OECD đặt ra là “lợi nhuận bao trùm”, tức nếu một công ty mẹ ở Mỹ đặt chi nhánh tại Việt Nam mà mức thuế tại Việt Nam thấp hơn mức tối thiểu toàn cầu, cơ quan thuế ở Mỹ sẽ được quyền thu thuế trên khoản doanh thu (profit) ở Việt Nam để về với mức sàn. Nguyên tắc khác có thể áp dụng là “đánh thuế với các khoản thanh toán làm xói mòn cơ sở thuế”, nghĩa là trong trường hợp trên, Việt Nam có thể đánh khoản thuế nhà thầu đối với các khoản thanh toán (payment) hoặc từ chối cho phép khấu trừ.

Mặc dù mỗi nguyên tắc của OECD đều có khả năng làm tăng doanh thu thuế cho các chủ thể khác nhau (VD: Mỹ hoặc Việt Nam) nhưng mục đích chính của việc áp thuế suất tối thiểu toàn cầu là để thay đổi hành vi doanh nghiệp – khiến họ giảm động lực vào các hoạt động chuyển lợi nhuận giữa các vùng lãnh thổ. Cơ chế này không trực tiếp giải quyết được vấn đề cạnh tranh mức thuế suất nhằm thu hút đầu tư giữa các nước đang phát triển như Việt Nam, nhưng cũng khiến Việt Nam phải thẳng thắng nhìn nhận rằng việc giảm thuế sẽ không còn mấy ý nghĩa.

Với thực trạng như trên, một số tổ chức quốc tế như Oxfam đưa ra hai khuyến nghị cho chính phủ Việt Nam. Một là loại bỏ một số ưu đãi thuế sau khi thực hiện báo cáo đánh giá tác động chi tiêu thuế cụ thể. Hai là, với vai trò là chủ tịch ASEAN trong năm 2020, Việt Nam nên bổ sung vấn đề về cạnh tranh thuế và ưu đãi thuế vào chương trình nghị sự của khu vực nhằm nâng cao nhận thức và khởi xướng các thảo luận cấp khu vực về chủ đề này.