Thấy gì qua chỉ số công khai ngân sách tỉnh?

Như nhiều quốc gia khác, Việt Nam đang ra sức đấu tranh phòng chống tham nhũng, lãng phí và tiêu cực mà một trong những nguyên nhân dẫn đến những vấn nạn này là việc sử dụng ngân sách khu vực công còn mập mờ.

Từ 2 năm nay, người dân đã bắt đầu quen với Chỉ số công khai ngân sách tỉnh (POBI) - một công cụ giúp các tỉnh, thành phố có thể tham chiếu và đo đạc mức độ công khai, minh bạch trong quản lý ngân sách nhà nước và mức độ thực thi Luật Ngân sách nhà nước năm 2015. POBI 2018 được khảo sát trên 63 tỉnh, thành phố dựa trên thông tin về 7 loại tài liệu ngân sách (TLNS) bắt buộc phải công khai theo Luật, 2 loại TLNS cần phải công khai theo thông lệ tốt của quốc tế được quy định đăng tải trên cổng thông tin điện tử của UBND, HĐND, Sở Tài chính và Sở kế hoạch và Đầu tư.

Cùng với Chỉ số Hiệu quả quản trị và hành chính công cấp tỉnh (PAPI) và Chỉ số Năng lực cạnh tranh cấp tỉnh (PCI), Chỉ số POBI đã tạo ra một bộ công cụ soi chiếu từ ngoài vào, nhằm đánh giá hiệu quả hoạt động của chính quyền địa phương trong việc cung cấp dịch vụ công, đồng thời cho phép người dân tham gia, giám sát và vận động chính quyền cải thiện chất lượng dịch vụ.

Tuy nhiên, khác với chỉ số PAPI được xây dựng dựa trên kết quả phỏng vấn trực tiếp công dân và chỉ số PCI điều tra doanh nghiệp và dựa trên một phần phỏng vấn; chỉ số POBI được xây dựng dựa trên bằng chứng thực chứng. Theo đó các đối tượng xác minh của POBI có thể được thẩm định một cách khách quan – đúng ngày giờ quy định theo Luật, bất kỳ ai cũng có thể lên website tỉnh để kiểm tra các TLNS.

“Phỏng vấn thường bị ảnh hưởng bởi cảm nhận, còn bằng chứng khách quan thì khó lòng chối bỏ được”, TS. Nguyễn Đức Thành, Viện trưởng Viện nghiên cứu Kinh tế và Chính sách (VEPR), một thành viên của nhóm nghiên cứu POBI, cho biết.

POBI là một sáng kiến quốc gia của Liên minh Minh bạch Ngân sách (BTAP, thành lập năm 2014) và được thực hiện độc lập bởi hai tổ chức là Viện nghiên cứu Kinh tế và Chính sách (VEPR) và Trung tâm Phát triển và Hội nhập (CDI) dưới sự hỗ trợ từ tổ chức phi chính phủ Oxfam Việt Nam. Có thể thấy, các bên tham gia phát triển chỉ số POBI đều thuộc xã hội dân sự, có hoạt động tách bạch với các cơ quan sử dụng quyền lực nhà nước, do đó sẽ ít chịu ảnh hưởng từ chính các tỉnh, bộ ngành mà họ đánh giá.

Cửa mới mở hé

Năm 2018, kết quả POBI trung bình cả nước đạt 51/100 điểm, cao hơn nhiều so với năm 2017 (30.5 điểm), điều này cho thấy sự nỗ lực đáng kể của các tỉnh trong việc công khai, minh bạch ngân sách. Đã có 6 tỉnh lọt vào nhóm công khai đầy đủ (Nhóm A) so với năm 2017 không có tỉnh nào. Tuy nhiên, vẫn còn khoảng 50% tỉnh thành đang nằm dưới mức xếp hạng trung bình và được khuyến nghị cần tuân thủ quy định pháp luật về công khai ngân sách tốt hơn.

Trong số 9 tài liệu ngân sách (TLNS) được tính điểm đánh giá trong khảo sát POBI, “Dự toán ngân sách năm 2019 được HĐND tỉnh quyết định” là tài liệu được công khai nhiều nhất (93.7%) và đúng hạn nhất (61.9%). Tuy nhiên tài liệu quan trọng làm cơ sở để xây dựng nên dự toán trên là “Báo cáo Tình hình thực hiện ngân sách tỉnh năm 2018” lại là tài liệu được công bố ít nhất (55.6%, 35 tỉnh) và đúng hạn ít nhất (23.8%, 15 tỉnh). Điều này đặt ra dấu hỏi về việc liệu các tỉnh có thực sự làm đúng quy trình ngân sách hay làm mà không công bố kịp.

Trong các TLNS không bắt buộc công khai, thì “Báo cáo ngân sách công dân” là một tài liệu tiến bộ viết dưới ngôn ngữ dễ tiếp cận so với ngôn ngữ tài chính thông thường, được khuyến khích đưa ra theo thông lệ tốt của quốc tế. Đà Nẵng là tỉnh duy nhất công khai báo cáo trên.

Một điểm đáng lưu ý là trong 5 thành phố trực thuộc trung ương, chỉ có Đà Nẵng lọt vào nhóm A (công khai đầy đủ); Hà Nội, Hồ Chí Minh và Cần Thơ đều dưới 50 điểm và thuộc nhóm C (chưa đầy đủ), trong khi đó Hải Phòng đứng cuối danh sách với 5.14 điểm, thuộc nhóm D (ít công khai).

Đại diện sở tài chính thành phố Hồ Chí Minh cho biết họ khá sốc khi nhận được kết quả bởi “chúng tôi nhận định mình đã làm tốt hơn 2017”. Về vấn đề này, TS. Vũ Sỹ Cường, Viện nghiên cứu VEPR và là thành viên nhóm nghiên cứu POBI, cho biết nguyên nhân chính khiến các tỉnh trên có số điểm thấp là bởi họ chưa công khai kịp thời các TLNS theo như quy định. Ví dụ, năm 2017, điểm POBI của Hải Phòng là 1.7/100 điểm, sau 1 năm con số này chỉ nhích lên chút xíu là 5.14/100 điểm, tức là vẫn ở mức “không công bố một chút nào” theo hướng dẫn của Bộ Tài chính. Nếu thời điểm hiện tại vào website của Hải Phòng có thể đủ số lượng tài liệu, nhưng thành phố đã công bố rất chậm. Điều này khó có thể chấp nhận được vì tính kịp thời là một yếu tố quan trọng cho phép người dân có cơ hội tham gia.

Nhóm nghiên cứu còn cho biết nhiều TLNS của các tỉnh vẫn ở tình trạng công khai nhưng không đầy đủ; hoặc công khai dưới các định dạng file khó đọc, khó sử dụng. Rất nhiều tỉnh thành cũng bị trừ khá nhiều điểm về nội dung tài liệu bởi đã tự xóa bỏ một số khoản mục chi tiêu (do không có số dư ) so với biểu mẫu và điều này theo đánh giá của đại diện Bộ Tài chính là gây ảnh hưởng đến “việc chuẩn hóa về cổng thông tin chung” và theo nhóm nghiên cứu POBI là “làm sai lệch bản chất thống kê và so sánh.”

Kết quả khảo sát POBI 2018 cũng cho thấy, các tỉnh ít tạo cơ hội cho người dân tham gia vào quản lý ngân sách tại địa phương. Có 62/63 cổng thông tin điện tử của các tỉnh đều có thư mục hỏi đáp và email liên hệ, nhưng mức độ phản hồi đối với người dân rất thấp. Nhóm nghiên cứu đã gửi các câu hỏi qua các công cụ trên, chỉ có 3 tỉnh phản hồi hỏi đáp và 6 tỉnh phản hồi yêu cầu cung cấp thông tin qua email. Số điểm quy đổi trung bình của 63 tỉnh thành phố chỉ đạt 34.35 điểm.

“Đây là việc rất đáng buồn. Nhiều website mục thông tin phản hồi chỉ để cho có, thậm chí còn báo ngừng hoạt động. Điều này phần nào cho thấy tính hình thức trong việc giao tiếp với công dân và đây là điều rất cần sửa chữa”, TS. Vũ Sỹ Cường nhấn mạnh. Ông cũng cho biết theo hướng dẫn của Bộ tài chính, mặc dù 62/63 tỉnh có chuyên mục công khai tài liệu nhưng nhiều nơi khi truy cập chỉ là thư mục rỗng, không cập nhật tài liệu hoặc đăng rải rác tại những chuyên mục khác, gây bất tiện lớn cho việc tìm kiếm và tiếp cận online của công dân.

Vĩnh Long là tỉnh thành đứng đầu cả nước năm 2018 với điểm số 90.52 điểm, nhưng điểm đáng chú ý là năm 2017, tỉnh này chỉ đạt 5.5 điểm, thuộc nhóm thấp nhất của cả nước. Ông Nguyễn Mạnh Hùng, Phó giám đốc Sở Tài chính Vĩnh Long, chia sẻ, năm 2017, do xếp hạng của tỉnh rất thấp, chỉ đứng thứ 56/63 và có rất nhiều điểm hạn chế nên lãnh đạo tỉnh đã quyết tâm khắc phục tình trạng này. Sở Tài chính tỉnh đã lập tức ban hành công văn hướng dẫn các đơn vị sử dụng ngân sách thực hiện đúng theo luật ngân sách và Bộ Tài chính, đồng thời tổ chức một tổ giúp việc cho lãnh đạo sở để theo dõi 5 chỉ số quan trọng (trong đó có POBI) và đề ra các biện pháp, giải pháp để điều chỉnh kịp thời.

“Nhận thức đầy đủ của lãnh đạo tỉnh về vai trò của chỉ số [POBI] và sự đôn đốc của anh em chuyên môn là điều khiến chúng tôi cải thiện được kết quả của mình”, ông Hùng cho biết, “Năm 2019, mặc dù có khả năng không giữ được vị trí dẫn đầu nhưng chúng tôi sẽ vẫn cố gắng duy trì cách thức công khai ngân sách. Chúng tôi cũng sẽ lưu ý thực hiện 2 báo cáo ngân sách không tính điểm mà POBI đề xuất.”

TS. Vũ Sỹ Cường cho biết, theo chuẩn quốc tế, chỉ số công khai ngân sách quốc gia (OBI) có tới 6 tiêu chí khác nhau, tuy nhiên do điều kiện hạn chế nên trong năm 2018 nhóm mới chỉ đánh giá được 4 mặt là tính sẵn có, đầy đủ, kịp thời và thuận tiện. Sang năm 2019, nhóm nghiên cứu sẽ tăng thêm các tiêu chí như tính so sánh, tính cập nhật, tính giải trình….

Đây là điều Indonesia đã làm trước Việt Nam hơn 10 năm; giờ đây đảo quốc này đã mở rộng việc đánh giá mức độ thực hành quản trị trong toàn bộ chu trình ngân sách địa phương trên khá nhiều trụ cột thông qua một chỉ số tổng hợp là Local Budget Index (LBI)và bằng nhiều hình thức khác nhau, kể cả phóng vấn chuyên sâu.

Trong hội thảo công bố POBI 2018, Bà Yenti Nurhidayat, giám đốc quản trị tri thức của Diễn đàn Minh bạch Ngân sách Indonesia (Seknas FITRA), một tổ chức dân sự độc lập lớn nhất ở quốc gia này chuyên vận động chính sách dựa trên các nghiên cứu và là đơn vị phát triển chỉ số LBI cho biết, từ năm 2017 người dân Indonesia có thể tiếp cận thông tin dữ liệu ngân sách từ trung ương đến tỉnh, huyện thông qua các cổng thông tin chung như Cổng DJA (Tổng cục ngân sách, Bộ Tài chính) và Cổng DJPK (Tổng cục cân đối tài khóa, Bộ Tài chính) mặc dù tính mở của dữ liệu địa phương vẫn còn thấp.

TS. Ngô Minh Hương, Giám đốc Trung tâm Phát triển và Hội nhập (CDI), tổ chức điều phối của Liên minh minh bạch ngân sách BTAP cho biết họ đang xây dựng một chỉ số công khai ngân sách khác cho cấp bộ ngành (dự kiến tên MOBI) để hiểu được sự liên thông ngân sách cấp I và cấp II, đồng thời cung cấp thêm công cụ cho quản lý nhà nước và người dân tham gia vào giám sát ngân sách.

Ngô Hà