Quy trình ra chính sách: Cần mở và minh bạch

Đó là ý kiến của anh Lê Quang Bình, Giám đốc doanh nghiệp xã hội ECUE đồng thời là thành viên hội đồng của Viện Nghiên cứu Xã hội, Kinh tế, và Môi trường (iSEE), một đơn vị đã có quá trình vận động nhiều chính sách vì quyền của các nhóm thiểu số như LGBT, các dân tộc thiểu số, quyền bình đẳng giới….

Để đạt được chính sách công tốt, thì các các cơ quan soạn thảo cũng như những bên liên quan, người dân và các tổ chức dân sự phải đặt ra ba tiêu chí cốt lõi gồm: chính sách này có phục vụ cho lợi ích công không? nó có phục vụ cho đại đa số bộ phận dân chúng hay không? và ai là người bị ảnh hưởng tiêu cực hoặc bị bỏ lại phía sau trong chính sách này? Tiêu chí thứ ba rất quan trọng nhưng hay bị bỏ quên vì tư duy sai lầm “phát triển là phải có hy sinh”. Trên thực tế những người “bị hy sinh” thường là những người yếu thế, thiểu số hoặc không có quyền lực trong xã hội. Chính vì vậy, một người lập chính sách tốt phải hỏi là ai bị thiệt hại do chính sách công này, để từ đó cân bằng giữa lợi ích và tác hại cũng như đưa ra công cụ khác để đền bù cho họ.

Bên cạnh đó, nhà nước chỉ nên đưa ra những chính sách mang tính cưỡng chế, bắt buộc phải thực thi chứ không nên can thiệp vào những địa hạt mà người dân có thể tự thỏa thuận, điều chỉnh hành vi của mình. Bất cứ việc xây dựng và thực thi một chính sách nào đều tốn nguồn lực, chính vì vậy nhà nước chỉ nên làm những điều mà các tổ chức xã hội khác không thể làm được. Ví dụ, các bộ quy tắc đạo đức nghề nghiệp của ngành y hay nghề luật sư thì nên để các Hội tự đưa ra cho thành viên của họ thay vì nhà nước áp đặt. Khi tự đưa ra họ sẽ tự nguyện tuân thủ do sức ép về mặt chuẩn mực xã hội (social norms) để đảm bảo uy tín của họ, uy tín của ngành họ.

Gần đây có sự tranh luận về việc xây dựng tiêu chuẩn nước mắm, một vị quản lý đã tuyên bố bộ tiêu chuẩn này chỉ tham khảo, không mang tính bắt buộc. Nếu chỉ mang tính tham khảo thì tôi nghĩ nhà nước không nên tham gia vào, hãy để Hiệp hội nước mắm xây dựng và thống nhất với nhau. Như vậy, khi xem một chính sách tốt hay không thì câu hỏi đầu tiên cần hỏi là nó có cần tồn tại hay không và nhà nước có cần phải can thiệp hay không.

Trong xã hội Việt Nam hiện nay rất đa dạng, có những lợi ích rất khác nhau, thậm chí nhiều khi là lợi ích đối kháng, và các bên đều có nhu cầu được vận động chính sách, thảo luận chính sách. Thì làm thế nào để đánh giá được rằng các chính sách đang cân bằng giữa các lợi ích, từ đó tạo được ảnh hưởng tốt nhất cho công chúng?

Đây là một câu hỏi rất quan trọng vì chính sách công để phân bổ nguồn lực công vào giải quyết vấn đề này hay thúc đẩy vấn đề kia, cho nhóm đối tượng này hay cho nhóm đối tượng kia. Chính vì vậy, chính sách công ảnh hưởng khác nhau đến các nhóm khác nhau. Để cân bằng, nhà nước khi ra chính sách công cần phải xác định phương án ảnh hưởng tối ưu (optimal) của chính sách lên xã hội. Để đạt được sự cân bằng này thì tiến trình ra chính sách đó phải rất bao trùm, đa chiều và mở để mọi đối tượng có thể tham gia. Trong tiến trình này, sự thảo luận của các chuyên gia độc lập đóng vai trò rất quan trọng để giúp cân bằng các nhóm lợi ích khác nhau.

Trong việc thảo luận về các dự thảo chính sách, thì ai được tham gia, ai được mời, ai không được mời đã là cả vấn đề liên quan đến việc ai có quyền, ai có mối quan hệ để được mời. Có khi một nhóm được mời là do những người làm chính sách chỉ biết tới nhóm đó thôi, không biết những người khác thì đó là do giới hạn của họ. Nhưng khi họ cố tình lựa chọn nhóm này, từ chối nhóm kia vì tư lợi cá nhân thì đó là vấn đề nghiêm trọng, cần có cơ chế giám sát và xử lý nghiêm ngặt vì nó sẽ gây ra bất công và bất ổn xã hội.

Một tiến trình xây dựng chính sách công thường bắt đầu từ một vấn đề phát sinh trong xã hội được ghi nhận bởi các cơ quan quản lý nhà nước thông qua thống kê, thông qua quan sát hoặc thông qua sự vận động của một số nhóm xã hội nào đó. Trong vô vàn vấn đề của cuộc sống, một câu hỏi được đặt ra là tại sao vấn đề này được đưa vào chương trình nghị sự còn vấn đề khác thì không? Đây là mấu chốt vì nó thể hiện quan hệ quyền lực trong xã hội. Rất cần lưu ý vì trên thực tế các nhóm có nhiều nguồn lực hơn, có nhiều quan hệ với các nhà hoạch định chính sách hơn, hoặc có nhiều ảnh hưởng với truyền thông hơn thì vấn đề của họ được ưu tiên đưa vào nghị trình hơn. Một ví dụ rất thời sự mà viện iSEE đang vận động đó là Luật Chuyển giới. Mặc dù Quốc hội đã thông qua Bộ Luật dân sự, trong đó thừa nhận quyền của người chuyển giới và Chính phủ đã giao cho Bộ Y tế xây dựng Luật Chuyển giới. Tuy nhiên, sau gần 3 năm Bộ Y tế vẫn chưa trình Luật Chuyển giới vì họ có những ưu tiên khác. Rõ ràng cộng đồng chuyển giới là nhóm thiệt thòi và yếu thế trong xã hội, ưu tiên của họ bị Bộ Y tế xếp sau ưu tiên của các nhóm đối tượng khác. Do vậy các lực lượng hoạt động vì lợi ích công như báo chí, các tổ chức phi chính phủ, các hiệp hội độc lập phải đại diện và ủng hộ cho các tiếng nói yếu thế như nhóm người chuyển giới để vấn đề của họ cũng được xem xét kịp thời và công bằng như vấn đề của các nhóm khác.

Đó là việc đưa vấn đề của mình vào trong chương trình nghị sự, thế còn tiến trình xây dựng chính sách sau đó thì sao?

Cũng cần có sự tham gia của các nhóm lợi ích khác nhau. Sau khi vấn đề được ghi nhận, thì nhà nước sẽ bắt đầu một tiến trình nghiên cứu tìm hiểu. Lúc này, câu hỏi cần phải được tiếp tục đặt ra: tại sao nó lại là nghiên cứu này chứ không phải nghiên cứu kia? ai là người được tham gia vào tiến trình nghiên cứu đánh giá đó, ai là người cung cấp thông tin, bằng chứng? Bởi vì tất cả quá trình đó sẽ giúp định hình chính sách - là quan điểm này được nhìn qua góc nhìn của ai, như thế nào.

Sau nghiên cứu là việc thảo luận về các dự thảo, thì câu hỏi lúc đó là ai được tham gia, ai được mời, ai không được mời. Đây là vấn đề liên quan đến việc ai có quyền, ai có mối quan hệ để được mời. Có khi một nhóm được mời là do giới hạn của những người làm chính sách chỉ biết tới nhóm đó thôi, không biết những người khác; nhưng cũng có thể các nhà xây dựng chính sách chỉ lựa chọn mời những nhóm mà họ có chia sẻ lợi ích, hoặc thậm chí là bị thao túng để chỉ ghi nhận quan điểm của nhóm đó.

Tôi vẫn tin rằng, để biết một tiến trình làm chính sách có tốt hay không thì hãy xem các nhà hoạch định chính sách có lắng nghe và ghi nhận các ý kiến của các nhóm thiểu số, bị ảnh hưởng tiêu cực bởi chính sách hay không.

Nhưng nó cũng đặt ra câu hỏi lớn hơn là đa số quần chúng - từng cá nhân bị ảnh hưởng không thể làm các nghiên cứu, điều tra có thể tham gia vào thảo luận chính sách?

Chính vì thế nó liên quan tới vai trò của các hiệp hội và các tổ chức dân sự. Chẳng hạn như các hộ sản xuất nước mắm truyền thống nhỏ lẻ thì không thể nào có đủ nguồn lực để làm các điều tra nghiên cứu hay suốt ngày đi họp với các cơ quan nhà nước nên họ cần một hiệp hội, nghiên cứu, vận động đại diện cho họ. Đó là một tiến trình giúp cho các nhóm yếu thế có thể tham gia được vào quá trình thảo luận chính sách. Nếu không có hiệp hội mang tính đại diện đó hoặc các tổ chức phi chính phủ hoạt động vì lợi ích công đấy thì các tiếng nói yếu thế sẽ không bao giờ được lắng nghe hoặc cất lên được. [khi đó] Giả định là nhà nước sẵn sàng lắng nghe, nhưng không có ai đủ năng lực đại diện thì cũng không có được đầu vào [chính sách], góp ý có ý nghĩa cho nhà nước.

Khi iSEE làm về quyền của người LGBT cũng vậy, có hàng triệu người LGBT nhưng cũng chỉ là triệu cá nhân đơn lẻ thôi. Nếu không có iSEE, không có ICS, không có các tổ chức phi chính phủ khác đại diện cho họ thì phong trào đấy có thể không làm được như bây giờ; nhà nước có muốn tham vấn cũng không biết tham vấn ai, như thế nào. Bây giờ ECUE chúng tôi đang nghiên cứu về người tiêu dùng, tất cả chúng ta đều là người tiêu dùng, nhưng một mình ai đó thì không thể nào đứng ra bảo vệ quyền của mình, không thể lobby chính sách được. Chính vì vậy rất cần hội người tiêu dùng, nó thực sự là đại diện. Còn khi nó không thực sự đại diện thì người ta sẽ không tin, mất uy tín luôn. Đó là “cơ sở hạ tầng cần thiết” để nhà nước có thể tham vấn khi xây dựng chính sách.

Không chỉ các hiệp hội – đại diện cho các cá nhân đơn lẻ lên tiếng, mà các bên liên quan như các doanh nghiệp cũng có nhu cầu được vận động (lobby) chính sách. Làm thế nào để đảm bảo không bên nào có thể thao túng chính sách?

Tiến trình tham vấn đó phải minh bạch. Tôi nhớ là ở Mỹ và nhiều nước châu Âu các hoạt động vận động phải được công khai. Ví dụ, thượng nghĩ sỹ khi gặp các cá nhân hoặc công ty lobby đều phải công khai nhằm đảm bảo cho công chúng biết rõ rằng ông ta đã tiếp xúc với nhóm lợi ích nào, để biết rằng ông ấy đã có thông tin từ các nhóm nào cho quá trình hình thành quan điểm chính sách của ông ấy. Khi mà ông ấy soạn thảo hoặc bỏ phiếu cho chính sách đó, thì mọi người có thể soi lại được để biết ông ta thực sự đang đại diện cho quyền lợi của nhóm nào.

Trong quá trình soạn thảo chính sách hiện nay ở Việt Nam, các hội thảo chính thức thì công khai nhưng các cuộc gặp khác thì chưa. Thực ra nên phải công khai để công chúng giám sát được các nhà hoạch định chính sách đã gặp ai, mục đích để làm gì. Cái đó mới đảm bảo việc lobby được minh bạch. Nhưng quan trọng hơn, chúng ta cần các cơ quan báo chí và các tổ chức dân sự giám sát các hoạt động lobby cũng như xây dựng chính sách để đảm bảo nó cân bằng và không thiên vị.

Tôi không phản đối các doanh nghiệp được vận động chính sách, vì họ là một phần của đối tượng bị ảnh hưởng bởi chính sách, nhưng phải quay lại lợi ích công, khi doanh nghiệp có quyền vận động chính sách thì các nhóm khác cũng phải có quyền đó. Doanh nghiệp thường có nguồn lực tài chính và kỹ thuật mạnh - và ngày càng mạnh, nên để xã hội phát triển một cách lành mạnh và cân bằng thì nhà nước phải tạo ra cơ chế, để người dân – thông qua các hiệp hội của mình tạo ra được nguồn lực tài chính và tri thức đủ để có sức mạnh đối trọng. Trước khi nói tới thực hành dân chủ trong xã hội, thì họ cần học được cách hoạt động dân chủ ngay trong chính hội của mình. Đây là tiến trình học lắng nghe, học phản biện, học thảo luận đi đến sự đồng thuận. Hơn nữa, khi đó hội cũng mới đại diện cho các nhóm đang yếu thế trong xã hội.

Việc thảo luận cũng liên quan rất nhiều đến năng lực của các nhóm được chính phủ giao xây dựng chính sách. Nếu ban soạn thảo có năng lực không tốt thì sẽ “ngại” nghe góp ý.

Khi họ có năng lực thì họ sẵn sàng lắng nghe thảo luận và tích hợp được nhiều ý tưởng hay, còn những người, đơn vị không có năng lực sẽ rất sợ phơi bày ra, vì sẽ không biết xử lý các luồng tranh luận như thế nào. Khi chúng tôi vận động cho quyền của người LGBT trong Luật hôn nhân và gia đình, thì cán bộ bên Bộ Tư pháp nắm rất vững các vấn đề và rất thích có các ý kiến trái chiều phản biện lại từ phía iSEE và các bộ ban ngành khác, họ nói rằng đó là cơ hội để suy ngẫm và giải thích lại. Ngược lại, những người yếu năng lực sẽ né tránh thảo luận. Như vậy nó sẽ liên quan đến vấn đề khác, vấn đề tuyển dụng trong khu vực công, anh ưu tiên người có năng lực hay vì các tiêu chí khác.

Nhưng dù ban soạn thảo đó có năng lực hay không thì cũng cần có cơ chế buộc phải mở ra để thảo luận, lắng nghe để tìm ra điểm tối ưu. Khi anh chưa có năng lực thì phải lắng nghe ý kiến các bên, đặc biệt các chuyên gia độc lập không có lợi ích gắn với các nhóm vận động chính sách sẽ giúp nhà nước cân bằng được các lợi ích xung quanh.

Cho đến nay các tổ chức nước ngoài cũng vẫn hỗ trợ kỹ thuật để giúp các cơ quan xây dựng chính sách ở Việt Nam ra các chính sách với quy trình phù hợp với thực tiễn. Nhưng tôi thì vẫn nghĩ là Việt Nam cần phải làm sao để có được các think tank, chuyên gia nội địa, thấu hiểu Việt Nam cũng như tình hình toàn cầu thì mới có được các góp ý tốt.

Bên cạnh việc thảo luận góp ý với các cơ quan xây dựng văn bản pháp luật, thì thảo luận trong công chúng rất quan trọng. Bởi ngay cả khi các cơ quan làm chính chưa lắng nghe hoặc không đồng ý thì xã hội có thêm tri thức. Xã hội rất cần vận động và lớn lên. Và khi đó hệ thống cũng sẽ phải thay đổi để tương thích với xã hội.

Cảm ơn anh về cuộc chia sẻ!