Đặc khu kinh tế cần gì?

Các mô hình đặc khu kinh tế (SEZ) được thành lập và phát triển ở nhiều quốc gia trên thế giới từ vài chục năm nay, mục tiêu là để tạo ra những khu vực mở, ít chịu sự ràng buộc bởi hệ thống các quy định hành chính chồng chéo và tạo nhiều ưu đãi (về thuế, giá thuê đất, chi phí giao dịch, hạn ngạch, hải quan, quy định lao động) nhằm thúc đẩy hợp tác kinh doanh, đầu tư, kiến tạo việc làm, cũng như nâng cao hiệu quả quản lý. Ngoài ra, SEZ còn được xem là phòng thí nghiệm thể chế đối với các nền kinh tế chuyển đổi, từ đóng kín sang mở cửa thị trường và hội nhập quốc tế – điển hình là bài học thành công đặc biệt của Trung Quốc.

Các nhà đầu tư rót vốn vào SEZ thường được hứa hẹn bởi những lợi ích mà họ có thể đạt được, chẳng hạn như khả năng sản xuất và buôn bán hàng hóa với mức giá thấp hơn để nâng cao tính cạnh tranh toàn cầu nhờ lợi thế kinh tế tập trung (economics of agglomeration) – các doanh nghiệp thường có xu hướng đặt cạnh nhau, hình thành nên các cụm ngành (industrial cluster) nhằm tận dụng lợi thế dựa trên quy mô (economics of large scale) lẫn hiệu ứng mạng lưới (network effect), giúp chi phí sản xuất kinh doanh giảm đi đáng kể nhờ có thêm nhiều nhà cung cấp cạnh tranh, cũng như đạt được sự chuyên môn hóa và phân công lao động tốt hơn.

Năm 2015, tờ Economist1 có một loạt bài phân tích về triển vọng của mô hình đặc khu kinh tế, và cho rằng các SEZ này thực chất không quá đặc biệt (not so special) bởi có tới ba phần tư các nước trên thế giới đang áp dụng (với số lượng hơn 4300 SEZ). Ngay đến Nhật Bản, chính sách của Thủ tướng Shinzo Abe (Abenomics) đưa ra năm 2014 cũng đề cập đến SEZ như một lựa chọn giải pháp trong một loạt những nỗ lực để vực dậy nền kinh tế vốn bị suy trầm đã quá lâu (suốt hơn 2 thập kỷ kể từ khi bong bóng tài chính vỡ năm 1989).

Nhìn chung, sự ra đời của các SEZ thường được dựa trên cùng một mô típ: chính quyền chọn lấy một khu đất, gọi tên đó là đặc khu kinh tế, rồi ban hành những quy định ưu đãi về thuế, đất đai, thủ tục hải quan để mời gọi nhà đầu tư, rồi kỳ vọng nó sẽ biến thành một Thẩm Quyến mới, hay thậm chí là cả Silicon Valley (Hoa Kỳ). Tuy nhiên, nếu vấn đề đơn giản như vậy thì thế giới có lẽ đã tràn ngập những nền kinh tế thịnh vượng, cũng như khoảng cách phát triển giữa các quốc gia cũng đã không ngày càng bị kéo giãn.

Nhưng thực tế không phải lúc nào cũng toàn màu hồng, khi mà nhiều SEZ ở châu Phi vắng bóng các nhà đầu tư; hay ngay cả Ấn Độ – nước có tiềm năng cạnh tranh với Trung Quốc – cũng chứng kiến sự thất bại của hàng trăm SEZ. Bên cạnh đó, những SEZ lấp đầy các dự án đầu tư cũng phải trả giá bằng chi phí cơ hội không hề rẻ, liên quan đến tình trạng thất thu thuế trong nhiều năm (do quá rộng rãi trong quy định về mức thuế suất và thời hạn được miễn giảm thuế); rồi chính sách ưu đãi quá mức cho các SEZ cũng gây méo mó nền kinh tế, chưa kể còn tạo điều kiện thuận lợi cho tham nhũng, rửa tiền, thao túng chính sách (nhất là đất đai) nếu quản lý không hiệu quả.

Economist đã chỉ ra ba nguyên nhân chủ chốt dẫn tới sự thất bại của các SEZ. Thứ nhất, những ưu đãi, dù trên bất cứ khía cạnh nào, thì cũng không tránh khỏi việc phải sử dụng ngân sách hoặc ảnh hưởng tới thu chi ngân sách. Thứ hai, đó là áp lực xây dựng cơ sở hạ tầng, nhất là khi các đặc khu thường được chọn đặt ở nơi chưa hoàn thiện và đồng bộ về hạ tầng. Thứ ba, và có lẽ cũng quan trọng nhất, chính là các cam kết nới lỏng về mặt quản lý ở những nơi được gọi là đặc khu thường chỉ mang tính “khẩu hiệu”, còn lại thì cơ chế – chính sách vẫn không có nhiều thay đổi trên thực tế.

Như vậy, đặc khu kinh tế thực chất chỉ là bề nổi của tảng băng chìm, mà phần “chìm” chính là những thách thức đòi hỏi cần phải có sự cởi trói và chuyển mình về mặt cơ chế – chính sách.

Theo phân tích của nhiều chuyên gia kinh tế như TS Vũ Thành Tự Anh, TS. Võ Trí Thành, bà Phạm Chi Lan, … thì cả ba nơi được chọn quy hoạch làm đặc khu của Việt Nam là Phú Quốc, Bắc Vân Phong và Vân Đồn đều rất khó có thể tạo ra đột biến, tới mức trở thành các “cực tăng trưởng mới” của đất nước, chí ít là trong tương lai 10 – 20 năm tới, ngay cả khi được hưởng rất nhiều ưu đãi về mặt chính sách lẫn vốn đầu tư.

Thứ nhất, đề xuất làm đặc khu là để “kiến tạo thể chế vượt trội” rồi từ đó nhân rộng mô hình, nhưng bài học của 18 khu kinh tế mở và công nghiệp trong quá khứ (tiêu biểu là Chu Lai và Móng Cái) cho thấy: các ưu đãi, dù lớn đến mấy, nhưng chất lượng nền quản trị, điều hành và cơ sở hạ tầng hạn chế thì cũng trở nên vô nghĩa.

Trong Dự luật Đơn vị Hành chính Kinh tế đặc biệt (ĐVHCKTĐB) của Việt Nam đã có một số điều khoản ưu đãi rất “cởi mở” về thời hạn sử dụng đất (có thể lên đến 99 năm), nới lỏng quy định về sở hữu bất động sản có thời hạn đối với người nước ngoài, hay đề xuất cho phép tự do lưu hành đồng USD, … nhưng chúng ta dường như vẫn thiếu đi tính đột phá trong khâu thiết kế mô hình quản trị, từ đó có thể kìm hãm tốc độ ra quyết định và khả năng nắm bắt cơ hội. Nhìn sang nước láng giềng Trung Quốc, có thể thấy các tỉnh thành thông thường có hơn 60 cơ quan đầu mối quản lý, trong khi ở những đặc khu kinh tế (như Thâm Quyến) số cơ quan hành chính cấp đặc khu sẽ được thu gọn lại chỉ còn 4 đơn vị, bao gồm: cục phát triển kinh tế, phát triển thương mại, vận tải và nông nghiệp.

Thứ hai, nếu như đề án thành lập các đặc khu đều nhấn mạnh mục tiêu thu hút các lĩnh vực công nghệ cao để đón đầu Cách mạng 4.0 thì tư duy hoạch định của chúng ta có vẻ như vẫn đang ở thời 2.0 khi chỉ cố gắng tìm cách thu hút thêm thật nhiều FDI nhờ lợi thế so sánh truyền thống (như vị trí, tài nguyên và cảnh quan thiên nhiên) bằng những ưu đãi kịch trần, thậm chí vượt khung, trong đó có khuyến khích mở casino. Chiến lược này chưa thể hiện cơ sở để đảm bảo các đặc khu sẽ mang lại hiệu ứng tích cực đối với quá trình nâng cấp, chuyển dịch cơ cấu và cải cách kinh tế trên diện rộng.

Điều đáng lo là với thiết kế mô hình và hướng đi như vậy, ba đặc khu có khả năng còn cạnh tranh lẫn nhau, đồng thời trở nên biệt lập so với phần còn lại của nền kinh tế. Đặc biệt, khi đi vào hoạt động, sự phụ thuộc vào đầu tư nước ngoài sẽ ngày càng kéo rộng khoảng cách giữa khu vực FDI với khối doanh nghiệp quốc nội2. Điều này tất yếu sẽ dẫn tới hệ quả là: nguồn ngoại lực, không những sẽ không giúp gì mà trái lại còn lấn át cả nội lực – trái ngược với kinh nghiệm thành công của Trung Quốc hay Đài Loan. Yếu tố then chốt thiếu vắng ở đây là những thể chế, chính sách hỗ trợ và giúp phát huy vai trò năng động của các doanh nghiệp trong nước, như một cầu nối và chất xúc tác đối với hoạt động đầu tư nước ngoài.

Thứ ba, như TS Vũ Thành Tự Anh nhận định3, khuôn khổ pháp lý mà chúng ta đang cố gắng xây dựng cho các đặc khu hiện mới chỉ ở bước ban đầu, còn thực tế triển khai chắc chắn sẽ gặp phải rất nhiều gian nan, đặc biệt là những giới hạn về mặt nguồn lực (vốn, nhân lực) lẫn thẩm quyền (cả theo luật định lẫn thực tế) để có thể hiện thực hóa mục tiêu phát triển như kỳ vọng.

***

Các chính sách khi được ban hành, cần thiết phải gắn với bối cảnh kinh tế – chính trị của đất nước. Trong quá khứ, mô hình đặc khu ra đời khi các quốc gia cần một mô hình đột phá giúp mở cửa và tăng tốc hội nhập với thế giới. Đối với Việt Nam hiện nay, khi kim ngạch ngoại thương đã vượt mức 400 tỷ USD năm 2017 (bằng hơn 200% GDP và độ mở của nền kinh tế hiện chỉ đứng sau Singapore tại Đông Nam Á) thì phương án xây dựng “đặc khu” xem ra cũng không quá cần thiết, nếu chúng ta không giải quyết được vấn đề cốt lõi, đó là cải cách thể chế một cách nền tảng, sâu rộng và toàn diện.

1. The Economist (2015), Special Economic Zones: not so special, Nguồn: https://www.economist.com/leaders/2015/04/04/not-so-special

2. Vietnam Finance (2018), TS Vũ Thành Tự Anh: Khả năng thành công của các đặc khu là rất thấp. Nguồn: http://vietnamfinance.vn/ts-vu-thanh-tu-anh-kha-nang-thanh-cong-cua-dac-khu-la-rat-thap-20180504224207729.htm

3. Zing (2018), Đặc khu kinh tế phải là phòng thí nghiệm cho cải cách thể chế. Nguồn: https://news.zing.vn/dac-khu-kinh-te-phai-la-phong-thi-nghiem-cho-cai-cach-the-che-post770881.html