Báo cáo mới xuất bản của World Bank (WB) nhận định rằng, hệ thống quản lý giáo dục đại học ở Việt Nam có sự tham gia của quá nhiều bên, trong khi đó lại thiếu các hệ thống thông tin quan trọng để đưa ra các quyết định chính sách dựa trên bằng chứng, và các cơ sở đào tạo thiếu quyền tự chủ để hoạt động hiệu quả.
Theo báo cáo “Cải thiện kết quả của giáo dục đại học ở Việt Nam: Các ưu tiên chiến lược và các lựa chọn chính sách” của WB, Việt Nam không có một cơ quan duy nhất chịu trách nhiệm cho toàn bộ hệ thống giáo dục sau trung học phổ thông và nghiên cứu. Bộ GD&ĐT chịu trách nhiệm quản lý giáo dục đại học và Bộ LĐ-TB-XH quản lý đào tạo cao đẳng, trong khi Bộ KH&CN lại quản lý về KH&CN. Hai Đại học Quốc gia, bao gồm một số trường đại học chuyên ngành, thì lại chịu sự chỉ đạo trực tiếp của Chính phủ.
Ngoài Bộ GD&ĐT, Bộ LĐ-TB-XH, Bộ KH&CN, các cơ quan khác như Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Tài chính, Bộ Nội vụ, v.v... đều tham gia quản lý một phần nào đó của hệ thống giáo dục đại học, dẫn đến sự kiểm soát quan liêu và đôi khi mâu thuẫn do các nghị định/thông tư được ban hành bởi các cơ quan khác nhau. Như PGS.TS Hoàng Minh Sơn, Hiệu trưởng Đại học Bách khoa Hà Nội, từng trả lời báo Khoa học và Phát triển: “Trên nguyên tắc, chúng tôi được tự quyết định các khoản đầu tư, mức học phí, nguồn thu… nhưng chúng tôi đồng thời chịu sự ràng buộc của Luật Ngân sách nhà nước và Luật Đầu tư công. Trường cũng được quyền tự chủ trong công tác nhân sự, nhưng nói vậy thôi, Luật Viên chức quy định rất chặt chẽ công tác tuyển dụng và đánh giá cán bộ, Trường không dễ gì sắp xếp cán bộ tối ưu như mong muốn.”
Một yếu tố phức tạp nữa là có hàng trăm viện nghiên cứu của nhà nước, hầu hết hoạt động độc lập với các trường đại học, dẫn đến cả 2 hệ thống đại học và viện nghiên cứu đều vận hành không hiệu quả.
Tự chủ đại học: khoảng cách đáng kể giữa ý định chính sách và thực thi
Liên quan đến quyền tự chủ, Việt Nam có các chính sách tốt so với các nước, nhưng kết quả thì chưa rõ ràng do có khoảng cách đáng kể giữa ý định chính sách và việc thực thi, báo cáo của WB nhận định. Đến nay, mới có 23 trong số 171 trường đại học công lập ở Việt Nam tham gia cải cách thí điểm tự chủ.
“Cần các hướng dẫn thực hiện để làm rõ các định nghĩa khác nhau về quyền tự chủ trong Luật Giáo dục Đại học sửa đổi 2018. Tự chủ tài chính chủ yếu mới gắn liền với tự chủ về mặt tự huy động các nguồn lực ngoài công lập. Liên quan đến quyền tự chủ của tổ chức, một hạn chế là các hiệu trưởng trường đại học vẫn do Bộ GD&ĐT bổ nhiệm, do đó không phải lúc nào cũng tuân thủ đầy đủ các tiêu chí về trình độ học thuật và năng lực lãnh đạo” - theo báo cáo.
Mặc dù hai Đại học Quốc gia (Đại học Quốc gia Hà Nội và Đại học Quốc gia TPHCM) được trao mức độ tự chủ cao hơn, nhưng thiết kế theo mô hình nhiều trường thành viên đơn lẻ ít liên kết đứng dưới một tên chung Đại học Quốc gia lại không cho phép hai đại học này tận dụng tối đa năng lực, nguồn lực hiện đang phân tán trong các trường thành viên; và các trường thành viên chưa chia sẻ một cách hiệu quả các nguồn lực tài chính và khoa học.
Tương tự, các cơ chế trách nhiệm giải trình vẫn chưa phát triển. Các trường đại học Việt Nam dự kiến sẽ (i) duy trì chất lượng giáo dục và học thuật với hệ thống kiểm soát chất lượng đáng tin cậy, (ii) tuân thủ các cơ chế khiếu nại và (iii) chia sẻ công khai thông tin về xếp hạng sinh viên, các chỉ số hiệu suất đại học, báo cáo tài chính và biên bản các cuộc họp hội đồng trường. Việc thực hiện những “dự kiến” này vẫn chưa tạo ra được kết quả mong muốn để tăng tính minh bạch và chất lượng giáo dục đại học.
Ngoài ra, Việt Nam thiếu một hệ thống quản lý thông tin giáo dục đại học hoặc thông tin thị trường lao động thống nhất ở cấp quốc gia và điều này cản trở các bên liên quan trong việc ra quyết định dựa trên bằng chứng.
Các đề xuất
Báo cáo cho rằng, để cải thiện chất lượng quản trị giáo dục đại học ở cấp quốc gia, Chính phủ Việt Nam cần phối hợp hiệu quả hơn công việc của tất cả các bộ, cơ quan công quyền liên quan đến chỉ đạo, quản lý và giám sát các tổ chức giáo dục đại học. Cách làm này sẽ giúp đảm bảo rằng tất cả các quyết định chính sách và tài trợ liên kết với nhau và phục vụ sự phát triển chung của giáo dục đại học.
Bên cạnh đó, để giải quyết sự phức tạp, phân mảnh và không nhất quán trong quy định về giáo dục đại học, Chính phủ cần đảm bảo sự nhất quán của khung pháp lý; đồng thời cần đơn giản hóa khung pháp lý để giữ nó ở mức bao quát, linh hoạt, tránh đi sâu vào chi tiết ở cấp độ hoạt động. Có như vậy khung pháp lý mới đáp ứng kịp thời nhu cầu tự chủ; đổi mới ở cấp độ giảng dạy, học tập và đánh giá; tăng cường nghiên cứu; quản trị; và tài chính trong tương lai.
Trong khi đó, Bộ GD&ĐT có thể giám sát việc xây dựng tầm nhìn tương lai của giáo dục đại học, tìm cách điều phối việc triển khai và sử dụng các nguồn lực, và dần trao quyền tự chủ cho tất cả các tổ chức giáo dục đại học công lập, kèm theo các cơ chế trách nhiệm giải trình đầy đủ. Bộ GD&ĐT cũng có vai trò thúc đẩy các chương trình nghiên cứu thông qua một số biện pháp bao gồm cải thiện Mạng Nghiên cứu và Đào tạo Việt Nam VinaRen, vốn được thiết lập để liên kết các trường đại học Việt Nam với nhau và với mạng lưới nghiên cứu toàn cầu.
Để cải thiện việc hoạch định chính sách dựa trên bằng chứng, Bộ GD&ĐT có thể chịu trách nhiệm giám sát thiết kế và triển khai hệ thống thông tin quản lý giáo dục đại học quốc gia (HEMIS) và hệ thống theo dõi sau đại học ở cấp độ sinh viên, phục vụ nhu cầu thông tin, giám sát và đánh giá của toàn bộ hệ thống giáo dục đại học.
Ngoài ra, Bộ GD&ĐT có thể dẫn đầu và phối hợp với Bộ LĐ-TB-XH trong việc thiết lập hệ thống thông tin thị trường lao động quốc gia (LMIS), kết hợp với HEMIS và hệ thống theo dõi sau đại học, để cung cấp thông tin có giá trị cho hoạch định chính sách dựa trên bằng chứng. Từ hai hệ thống này, các nhà cung cấp giáo dục đại học và những bên liên quan cũng có thông tin để hỗ trợ sinh viên đưa ra các lựa chọn về hình thức và chuyên ngành đào tạo.
Nhìn chung, về phương diện chính sách quản lý, báo cáo của WB khuyến cáo Chính phủ Việt Nam nên xem xét các hành động sau đây để hiện đại hóa việc quản trị và quy trình phát triển giáo dục đại học:
- Xác định tầm nhìn tương lai của giáo dục đại học và chuyển nó thành một kế hoạch chiến lược có thể hành động với các mốc rõ ràng và đủ nguồn lực để thực hiện;
- Giao cho một bộ duy nhất chịu trách nhiệm chung về giáo dục đại học, phụ trách chỉ đạo và điều phối việc thiết kế cũng như thực hiện chiến lược phát triển con người;
- Đảm bảo sự thống nhất và nhất quán cũng như khả năng bao quát và độ linh hoạt của các khung pháp lý;
- Phác thảo các quy tắc tham gia với sự phân biệt rõ ràng giữa trách nhiệm của Nhà nước và quyền cùng nghĩa vụ của các tổ chức giáo dục đại học;
- Thiết kế và triển khai hệ thống thông tin toàn diện để giám sát hiệu suất của hệ thống giáo dục đại học, bao gồm HEMIS, LMIS, và hệ thống theo dõi sau đại học.
Báo cáo của WB nhận định, quản trị là yếu tố có ảnh hưởng quyết định đến kết quả của hệ thống giáo dục đại học và hiệu suất của các tổ chức giáo dục đại học.
Hai thập kỷ qua đã chứng kiến những thay đổi đáng kể trong việc quản trị các hệ thống và tổ chức giáo dục đại học. Các quốc gia đã chuyển từ mô hình kiểm soát sang mô hình giám sát trong tất cả các mối quan hệ với trường đại học, do sự tăng trưởng về nhu cầu giáo dục đại học và tính không thực tế của cơ chế một cơ quan trung ương “cầm tay chỉ việc” cho tất cả các trường. Quan sát này được rút ra từ kết quả của 24 đánh giá về hệ thống giáo dục đại học do OECD thực hiện vào đầu những năm 2000. Xu hướng chung là giảm sự kiểm soát trực tiếp của nhà nước đối với giáo dục đại học ở hầu hết các nước OECD, và sử dụng các hình thức giám sát thông qua các cơ chế chịu trách nhiệm.
Xu hướng này có ba tác động chính đối với quản trị nội bộ của các trường: (i) tăng cường quyền điều hành cho các lãnh đạo trong các tổ chức, do đó những người này cần được bổ nhiệm vì có các phẩm chất lãnh đạo và quản lý, bên cạnh trình độ học thuật; (ii) giảm quyền hành và ảnh hưởng của các cơ quan quản lý đại học hiện có; và (iii) gia tăng sự tham gia của các cá nhân bên ngoài tổ chức trong hội đồng điều hành trường, tăng cường hiệu quả lãnh đạo các tổ chức giáo dục đại học (OECD, 2008).
Nguồn: Báo cáo “Improving the Performance of Higher Education in Vietnam: Strategic Priorities and Policy Options”, World Bank xuất bản tháng 4/2020
Tránh chuyển trách nhiệm tài chính sang hộ gia đình/sinh viên Từ năm 2004 đến 2015, giáo dục Việt Nam được phân bổ ngân sách tương đương 5% GDP và 17-18% tổng chi tiêu của Chính phủ. Trong đó, giáo dục đại học nhận được tỷ lệ phân bổ ngân sách thấp nhất (tương đương 0,33% GDP; 1,1% tổng chi tiêu của Chính phủ; và 6,1% tổng chi tiêu của Chính phủ cho giáo dục và đào tạo). So với Indonesia, Malaysia hay Thái Lan, ngân sách của Việt Nam cho giáo dục đại học đều thấp hơn. Chi tiêu cho mỗi sinh viên của Việt Nam vào năm 2015 là 316 USD (15% GDP bình quân đầu người), cũng là một trong những mức thấp nhất so với các nước ở khu vực. Năm 2017, ngân sách nhà nước trung bình chỉ chiếm 22% tổng nguồn thu của các trường đại học công lập, trong khi học phí chiếm 55% và 23% còn lại đến từ các nguồn khác (như R&D, chuyển giao công nghệ và các dịch vụ khác, v.v). Quan hệ đối tác công tư (PPP) hầu như không tồn tại trong lĩnh vực giáo dục đại học Việt Nam, phần lớn là do rủi ro pháp lý và thiếu động lực cho các bên tư nhân. Chính phủ cấp ngân sách cho các trường đại học dựa trên dữ liệu lịch sử và không liên quan trực tiếp đến số lượng sinh viên thực tế hoặc bất kỳ thước đo hiệu suất nào. Các trường nhận ngân sách thường xuyên thông qua các bộ, ngành tương ứng, trừ hai Đại học Quốc gia nhận trực tiếp từ Bộ Tài chính. Tài trợ công cho mỗi học sinh cũng rất khác nhau giữa các bộ và chẳng liên quan gì đến chi phí thực tế. Chẳng hạn, trung bình mỗi sinh viên trong số 48 trường đại học do Bộ GD&ĐT trực tiếp quản lý được tài trợ dưới 40 USD/ năm; con số này của Đại học Quốc gia Hà Nội là gần 130 USD/năm. Từ năm 2015, thay đổi về chính sách [Nghị định số 16/2015 quy định cơ chế tự chủ của đơn vị sự nghiệp công lập] đã tạo cơ chế cho các trường đại học công lập giảm phụ thuộc vào ngân sách nhà nước và tăng chia sẻ chi phí. Tuy nhiên cơ chế mới dường như đánh đồng quyền tự chủ tài chính với việc cắt hoặc giảm tài trợ từ ngân sách nhà nước. Điều này có thể khả thi với một số trường đại học có các ngành đào tạo “hot”, thu hút người học, nhờ đó bảo đảm được nguồn thu; nhưng hầu hết các trường còn lại dường như không thể đối phó với sự thay đổi chính sách như vậy. Đối với các trường đại học Việt Nam, vốn có tỷ lệ ngân sách nhà nước thấp, phụ thuộc quá nhiều vào học phí và người học gặp nhiều hạn chế tài chính, cần tránh chuyển trách nhiệm tài chính sang hộ gia đình/sinh viên, báo cáo của WB khuyến nghị. |