Đa dạng hóa nguồn đầu tư cho hệ thống rừng đặc dụng Việt Nam: Cơ hội và những rủi ro

Để giải quyết vấn đề, chính phủ Việt Nam, thông qua Luật Bảo vệ và Phát triển rừng năm 1991 và Luật Đất đai 1993, đã phải thay đổi cách tiếp cận từ “rừng sản xuất và khai thác” sang “bảo tồn thiên nhiên”. Theo đó, hệ thống các khu rừng đặc dụng đã từng bước được thiết lập, với định nghĩa là những khu vực “...sử dụng chủ yếu để bảo tồn thiên nhiên, mẫu chuẩn hệ sinh thái rừng của quốc gia, nguồn gen thực vật, động vật rừng; nghiên cứu khoa học; bảo vệ di tích lịch sử, văn hóa và danh lam thắng cảnh; phục vụ nghỉ ngơi, du lịch”. Trải qua hơn hai thập kỷ, diện tích rừng quy hoạch thành các khu rừng đặc dụng tăng lên nhanh chóng theo các năm, từ 985.280 ha được chia thành 93 khu vào đầu những năm 1990 lên 2,2 triệu ha với 164 khu và dự kiến sẽ tiếp tục tăng lên 2,4 triệu ha với 174 khu năm 2020.

Tuy nhiên, cũng tương tự như các quốc gia trên thế giới, ngân sách nhà nước cho quản lý, bảo vệ và bảo tồn các khu vực này thường không bao giờ đủ. Nguyên do một phần là giá trị của rừng và đa dạng sinh học thường không được đánh giá chính xác, dẫn đến vị thế của ngành lâm nghiệp thường bị xếp hạng ưu tiên thấp. Các chương trình điều chỉnh cơ cấu tài chính gần đây cũng gần như theo hướng giảm quy mô, phân cấp về địa phương hoặc bắt đầu tìm kiếm những nguồn lực khác thay thế.

Đa dạng hóa nguồn đầu tư cho rừng đặc dụng là hướng đi Chính phủ áp dụng nhằm cải thiện các dòng tài chính đầu tư cho các hoạt động quản lý, bảo vệ và bảo tồn. Không chỉ đa dạng hoá nguồn thu và giảm áp lực phụ thuộc ngân sách, tự chủ về tài chính thời gian gần đây cũng trở thành xu hướng được cơ quan nhà nước khuyến khích tại một số vườn quốc gia, khu bảo tồn. Một loạt các cơ chế, sáng kiến như chi trả dịch vụ môi trường rừng hay hấp thụ carbon rừng (cung cấp dịch vụ công), kinh doanh du lịch sinh thái, cho thuê môi trường rừng, đầu tư phát triển cây dược liệu dưới tán rừng,... hiện đã và đang được thí điểm, nhân rộng trong toàn hệ thống.

Đặc biệt, Luật Bảo vệ và Phát triển rừng 2014 và Luật Lâm nghiệp năm 2017 đều khẳng định du lịch sinh thái là một trong ba chức năng nhiệm vụ quan trọng nhất của các khu vườn quốc gia, khu bảo tồn. Tính đến hết năm 2017, 61/176 khu rừng đặc dụng (chiếm 35%), trong đó có 24/34 vườn quốc gia, đã thực hiện kinh doanh du lịch sinh thái, với các hình thức tổ chức kinh doanh đa dạng: tự tổ chức (37), tổ chức liên doanh, liên kết (11), cho thuê môi trường rừng (13) và hơn 15 khu đang tổ chức theo 2 hình thức.

Tuy nhiên, xu hướng này đã và đang gặp phải rất nhiều tranh cãi, không chỉ bởi những cơ hội mà còn vì cả những khó khăn, rủi ro. Thứ nhất, tiềm năng kinh doanh du lịch không phải khu rừng đặc dụng nào cũng có và có thể thực hiện kinh doanh. Thứ hai, nguồn thu từ bán vé du lịch hay cho thuê môi trường rừng cũng không đạt được như kỳ vọng. Tình trạng nắm bắt kinh doanh không hiệu quả này đôi khi cũng là kết quả của cơ chế phân bổ và định giá kém, cũng như tư duy thị trường, khả năng xây dựng sản phẩm hay định giá sản phẩm du lịch không cao. Thứ ba, với các hình thức đầu tư tư nhân dưới dạng tài trợ, nguồn đầu tư thường ngắn và mục tiêu thay đổi liên tục. Trong khi đó, rừng đặc dụng vốn được coi là tài sản công, việc bảo vệ và gìn giữ rừng đặc dụng là để đảm bảo cung cấp các lợi ích công cho xã hội, thay vì cho mục tiêu thương mại tư nhân. Thứ năm, theo kinh nghiệm từ nhiều quốc gia trên thế giới, nếu không có cơ chế phù hợp, hình thức hợp tác – kinh doanh trong rừng đặc dụng rất dễ dàng bị biến tướng thành các dạng tham nhũng tài sản công hoặc “chiếm dụng xanh” (green-grabbing), khi các dự án nhân danh mục tiêu bảo tồn lại tập trung phần lớn vào mục tiêu thương mại và lợi nhuận tư thay vì các lợi ích công. Thứ sáu, việc “kinh doanh, thương mại hoá” rừng đặc dụng cũng dẫn tới những quan ngại về việc thực hiện chức năng quản lý, cấu trúc, hệ thống cũng như năng lực của các ban quản lý. Hoàn toàn có thể xảy ra các trường hợp tập trung quá mức vào khía cạnh nguồn thu, mà bỏ qua việc sử dụng nguồn thu này một cách hiệu quả vào nhiệm vụ bảo tồn.