Nỗ lực sửa đổi, bổ sung Luật KH&CN năm 2000: Tiệm cận với các chuẩn mực quốc tế

Mục tiêu của chúng tôi khi đó là đổi mới toàn diện cơ chế quản lý và cơ chế hoạt động KH&CN. Phải đổi mới toàn diện theo cách như vậy mới có thể hy vọng vào những thay đổi mang tính đột phá cho hoạt động KH&CN, nếu không tất cả những gì thu được sẽ chỉ là những thay đổi không triệt để. Rất lãng phí nguồn lực đầu tư của nhà nước cũng như làm chảy máu chất xám nhân lực KH&CN!

Chắc chắn là đổi mới phương thức đầu tư. Bởi hoạt động KH&CN Việt Nam rất thiều nguồn lực đầu tư, nhất là khi GDP của Việt Nam còn quá nhỏ. Nếu trong quá khứ với cơ chế kế hoạch hóa, hầu hết nguồn đầu tư là từ ngân sách, thì trong Nghị quyết 20 của Trung ương khóa XI đã quy định phải huy động đầu tư của xã hội, nhất là đầu tư của doanh nghiệp, thậm chí xã hội phải đầu tư cho KH&CN nhiều hơn ngân sách. Chúng tôi đặt mục tiêu là đầu tư xã hội phải gấp ba đến bốn lần ngân sách, nhưng nhà nước vẫn phải duy trì 2% tổng chi ngân sách cho KH&CN chứ không phải xã hội đầu tư rồi thì nhà nước bớt đi.

Chúng tôi đã làm được điều mà nhiều lĩnh vực khác ở thời điểm đó chưa làm được: quy định trong luật là chi ngân sách cho KH&CN tối thiểu 2% tổng chi ngân sách hàng năm. Trên thực tế khi thảo luận và lấy ý kiến thì cũng có nhiều ý kiến không đồng tình, tuy nhiên tôi bảo vệ quan điểm “KH&CN là quốc sách hằng đầu”, cần có sự ưu tiên và đảm bảo của nhà nước.

Làm thế nào để các doanh nghiệp đầu tư ư? Trong Luật KH&CN cũng nói rõ là mọi tổ chức cá nhân trong xã hội có trách nhiệm đầu tư cho KH&CN, các doanh nghiệp được quyền lập quỹ Phát triển KH&CN của doanh nghiệp trên cơ sở trích một phần lợi nhuận tính thuế để đầu tư vào đó. Quy định này từng được nhắc tới trong Luật Thuế thu nhập doanh nghiệp nhưng vẫn chưa phải là quy định mang tính bắt buộc nên người ta không làm theo cũng được.

Mặt khác, cũng có mặt hạn chế do Luật Thuế thu nhập doanh nghiệp (TNDN) quy định là quỹ phát triển KH&CN của doanh nghiệp không được trích quá 10% lợi nhuận trước thuế. Ở đây, họ không tính đến một yếu tố là doanh nghiệp Việt Nam hầu hết là doanh nghiệp nhỏ và siêu nhỏ nên 10% lợi nhuận trước thuế có khi chỉ ở mức vài trăm triệu đồng, không đủ cho doanh nghiệp đầu tư cho đổi mới công nghệ hay tạo ra sản phẩm mới. Nếu đứng trên quan điểm của thị trường và phải nuôi dưỡng nguồn thu thì không nên hạn chế trần 10%. Ví dụ năm nay nếu người ta thấy cần đổi mới công nghệ thì có thể trích tới 70-80% cho quỹ phát triển KH&CN để đủ nguồn tài chính cho đổi mới công nghệ, còn năm sau đổi mới công nghệ thành công rồi, doanh thu và lợi nhuận cao hơn nhiều lần thì họ có thể nộp thuế nhiều hơn trước, đủ bù đắp cho phần thuế thất thu của năm trước. Chưa kể việc trích lập quỹ không mang tính bắt buộc, vì Luật Thuế TNDN quy định “doanh nghiệp được trích đến 10% thu nhập tính thuế để lập quỹ phát triển KH&CN của doanh nghiệp”, nghĩa là doanh nghiệp không trích lập quỹ cũng không sao.

Để thực hiện nguồn đầu tư đổi mới công nghệ tại doanh nghiệp, chúng tôi còn đưa vào một ý tưởng nữa: nếu từng doanh nghiệp tự trích quỹ KH&CN theo mức quy định tối đa 10% thu nhập tính thuế thì chỉ được một khoản nhỏ quá, không làm được gì lớn và nếu không sử dụng còn có nguy cơ bị truy thu thuế. Phải có cách nào đó để hỗ trợ nó thông qua Quỹ phát triển KH&CN của các địa phương.

Trong Luật KH&CN năm 2013 có quy định là các bộ, ngành, địa phương cũng phải lập quỹ phát triển KH&CN. Ngoài đầu tư từ ngân sách nhà nước cho quỹ này thông qua phân bổ ngân sách hằng năm được Quốc hội phê chuẩn, quỹ địa phương cũng có thể đón nhận tiền trích lập quỹ KH&CN tại doanh nghiệp mà các doanh nghiệp chưa dùng đến hoặc dùng không hết. Đây cũng là một dạng nguồn vốn của xã hội rót vào các quỹ phát triển KH&CN các bộ, ngành, địa phương để các nơi này có đủ nguồn đầu tư đổi mới sáng tạo, phát triển các sản phẩm chủ lực của địa phương. Cách làm này nói nôm na như “chơi họ” vậy. Nhiều doanh nghiệp nhỏ đóng góp cho quỹ của bộ, ngành, địa phương để có nguồn tiền đủ lớn, đầu tư trước cho các dự án đổi mới công nghệ của doanh nghiệp nào có sản phẩm tốt, sau đó lần lượt đầu tư cho các doanh nghiệp khác khi có nhu cầu vốn, chưa kể còn đầu tư cho R&D của các tổ chức KH&CN trên địa bàn mà ngân sách chưa lo được.

Nếu tất cả các doanh nghiệp (ít nhất là tất cả các doanh nghiệp nhà nước) trên địa bàn đều trích nộp thì có thể có quỹ địa phương quy mô lớn đến hàng trăm tỉ đồng. Chứ lúc đó theo quy định các quỹ địa phương được thành lập nhưng chỉ được nhà nước cấp vốn lần đầu, không có nguồn tài chính để duy trì nên chỉ vài năm sau “cạn vốn” và nhiều quỹ đã phải dừng hoạt động hoặc giải thể.

Đây cũng là cơ sở để chúng tôi đặt mục tiêu đến 2015 là đầu tư của xã hội cho hoạt động KH&CN phải lớn hơn của nhà nước, và đến 2020, đầu tư của xã hội phải lớn gấp ba lần của nhà nước.

Với giới khoa học, tiền đầu tư ít thì vẫn còn có thể tạm chấp nhận vì ai cũng biết đất nước còn nghèo, ngân sách khó khăn, nhưng vấn đề của mình không chỉ ở nguồn lực cho khoa học mà còn nằm ở cơ chế chi tiêu sao cho có hiệu quả. Có thực tế là nguồn đầu tư đã ít mà lại không tiêu hết được, hằng năm vẫn phải trả lại ngân sách. Cơ chế quản lý tài chính của mình rất phức tạp.

Do đó, trong đổi mới cơ chế tài chính, chúng tôi đã tập trung vào ba điểm cần làm là cơ chế đặt hàng nhiệm vụ, cơ chế khoán chi và cơ chế quỹ.

Cơ chế đặt hàng theo quy định của Luật KH&CN 2013 không hoàn toàn là loại “mệnh lệnh từ trên xuống” mà xuất phát điểm của nó là đề xuất nhiệm vụ từ cơ sở, từ mọi tổ chức cá nhân trong xã hội và nhu cầu thực tiễn. Sau đó các đề xuất nghiên cứu sẽ được các cơ quan quản lý – người đặt hàng - sàng lọc, phân loại, nhiệm vụ cấp nào thì gửi đề xuất đặt hàng cho cấp đó xem xét và làm thủ tục phê duyệt.

Để đề tài không bị “bỏ ngăn kéo” thì nghiên cứu xong phải có người dùng – đó chính là người đặt hàng.Dưới thời bao cấp, làm KH&CN theo kế hoạch thì hầu như không cần cơ chế đặt hàng, tức là các nhà khoa học ở viện, trường thấy có vấn đề cần nghiên cứu nảy sinh trong thực tế và mình có thể làm được thì nộp đơn xin đề tài. Tuy nhiên, làm xong ai tiếp nhận kết quả để sử dụng thì không biết, ai đầu tư tiếp để hoàn thiện công nghệ và thương mại hóa cũng không biết luôn. Thông thường, làm xong đề tài này thì lại lo làm sao có đề tài khác, vậy là kết quả nghiên cứu không được quan tâm ứng dụng, nôm na gọi là “bỏ ngăn kéo”, tất nhiên vẫn có một tỷ lệ nhất định các đề tài được các bộ, ngành sử dụng, hoặc chuyển giao cho doanh nghiệp, có khi là chuyển giao “chui”, thì công nghệ vào được cuộc sống.

Từ trước đó, các viện, trung tâm thường có thói quen gửi thẳng đề xuất nghiên cứu cấp nhà nước tới Bộ KH&CN. Vì vậy đến khi nghiệm thu rồi mới xảy ra chuyện là đôi khi chính các bộ, ngành quản lý lĩnh vực lại bảo “chúng tôi không cần sản phẩm này”, “đề tài này không cần đến cấp nhà nước, chỉ cấp bộ là được”, hoặc “hướng nghiên cứu này không thuộc chiến lược phát triển ngành của chúng tôi”… Do đó, Bộ KH&CN phải gánh hết trách nhiệm khi dư luận xã hội nói đến các đề tài nghiên cứu “bỏ ngăn kéo”, trong khi Bộ chỉ chịu trách nhiệm về tổ chức hoạt động nghiên cứu thôi. Làm theo kiểu cũ, mặc dù đề tài đạt yêu cầu về khoa học, nhưng ít đề tài vào cuộc sống vì làm xong không ai tiếp nhận kết quả, không ai đầu tư thương mại hóa vì nhiều đề xuất không xuất phát từ nhu cầu của doanh nghiệp và sản xuất kinh doanh.

Trong Nghị quyết và Luật KH&CN năm 2013, có quy định về cơ chế đặt hàng cho cả nhiệm vụ cấp bộ và cấp nhà nước, còn ở cấp cơ sở thì quy mô rất nhỏ, kinh phí đề tài có khi chỉ vài chục triệu nên giao thẩm quyền cho cơ sở. Cơ chế đặt hàng bao gồm bốn bước : (i) đề xuất nhiệm vụ từ mọi tổ chức cá nhân, (ii) xác định nhiệm vụ do các bộ, ngành, địa phương sàng lọc thông qua hội đồng tư vấn, (iii) đề xuất đặt hàng nhiệm vụ cấp quốc gia do các bộ, ngành, địa phương thực hiện bằng văn bản, có cam kết của lãnh đạo về sự cần thiết, tiếp nhận kết quả sau nghiệm thu, đầu tư tiếp tục để thương mại hóa, hỗ trợ nhà khoa học chuyển giao công nghệ… (iv) Bộ KH&CN tổ chức tuyển chọn đơn vị thực hiện nhiệm vụ và bàn giao kết quả cho cơ quan đề xuất đặt hàng nhiệm vụ khi hoàn thành. Tiêu chí nhiệm vụ cấp quốc gia, cấp bộ được quy định rõ để tránh hiện tượng “quốc gia hóa” các nhiệm vụ không đúng tầm, không có tính liên ngành, không có vai trò đột phá về công nghệ.

Cam kết của lãnh đạo các bộ, ngành, địa phương như vậy sẽ giảm bớt tình trạng đề tài bỏ ngăn kéo, làm rõ trách nhiệm của từng cơ quan khi nghiên cứu xong mà kết quả không được sử dụng, tránh lãng phí nguồn lực đầu tư của nhà nước.

Đó là “sứ mệnh” của cơ chế quỹ và cơ chế khoán. Từ rất nhiều năm, các nhà khoa học đã hết sức bức xúc vì quy định lập dự toán rất rườm rà, định mức công lao động thì thấp, nội dung chi thì hạn chế. Ai cũng rất vất vả mới qua được các vòng thẩm định để ký hợp đồng, thực hiện đề tài, tuy nhiên đến thi kết thúc đề tài thì lại còn vật cản lớn cuối cùng là quyết toán kinh phí. Tại sao lại như vậy? Vì cơ quan quản lý khi làm thủ tục quyết toán gần như không quan tâm lắm đến sản phẩm của đề tài mà chỉ quan tâm chứng từ chi tiêu có đúng theo dự toán hay không?.

Nghiên cứu khoa học là một loại hoạt động đặc thù, không thể xây dựng cái gọi là “định mức kinh tế-kỹ thuật” cho hoạt động nghiên cứu như quan điểm của một vài nhà quản lý tài chính. Đối với nhà khoa học, lúc xây dựng thuyết minh đề tài thì họ chỉ có thể liệt kê một cách định tính khối lượng nghiên cứu, dự kiến mua sắm hoặc sử dụng một số thiết bị, vật tư… Nếu chưa làm đề tài mà đã biết phải dùng bao nhiêu kilogam hóa chất, bao nhiêu giờ thí nghiệm… thì đâu cần nghiên cứu (!) Thế nên dự toán chỉ là căn cứ để xác định tổng mức đầu tư cần cho đề tài, còn trong quá trình thực hiện nên giao quyền tự chủ cho nhà khoa học, có thể phải điều chỉnh nội dung, định mức chi cho phù hợp với tiến độ công việc, tính chất phức tạp của đề tài… Thậm chí Nhà nước có thể còn phải bổ sung kinh phí nếu đề tài gặp khó khăn do không tiên lượng được độ phức tạp hoặc khi có biến động giá, lạm phát. Tất cả những quy định “nhất thành bất biến” khiến nhà khoa học rất khổ khi quyết toán kinh phí.

Cơ chế khoán chi giúp nhà khoa học được quyền chủ động và linh hoạt sử dụng kinh phí dành cho đề tài. Việc lập dự toán theo định mức chỉ đối với một số nội dung nhất định như đi công tác trong nước và nước ngoài, tổ chức hội thảo khoa học, mua sắm thiết bị… Còn lại là dự kiến kinh phí cần thiết cho hoạt động nghiên cứu đủ để các nhà khoa học hoàn thành nhiệm vụ, và phải hiểu dự toán chỉ là căn cứ để thẩm định tổng mức đầu tư khi phê duyệt nhiệm vụ thôi. Sau khi đề tài được thẩm định rồi thì chủ trì đề tài được giao toàn bộ nguồn kinh phí và có thể quyết định phù hợp với hoàn cảnh. Cơ chế khoán chi sau này được thể hiện trong Thông tư 27/2015/TTLT-BTC-BKHCN với quy định rất rõ là nhà khoa học được chủ động điều chỉnh nội dung chi, định mức chi miễn là cam kết bàn giao sản phẩm nghiên cứu đúng yêu cầu của hợp đồng và không chi vượt qua kinh phí được duyệt, hồ sơ quyết toán nhiệm vụ và thanh lý hợp đồng chỉ có hai văn bản: một là Biên bản của hội đồng nghiệm thu đánh giá là đề tài đạt yêu cầu, có sản phẩm đúng với hợp đồng; hai là Bảng kê về tài chính theo thực chi (chứ không phải theo dự toán), có xác nhận của cơ quan chủ trì nhiệm vụ.

Đó là cơ chế vô cùng quan trọng. KH&CN không phải như xây dựng cơ bản, phải làm hồ sơ để được phê duyệt từ năm trước, tới năm sau mới có tiền. Các quốc gia có nền khoa học tiên tiến trên thế giới đều áp dụng cơ chế quỹ, có thể hình dung có ba nội hàm của cơ chế quỹ : (i) chính phủ đầu tư một khoản ngân sách vào quỹ để đề tài dự án được xét duyệt thì cấp tiền ngay; (ii) kinh phí của quỹ được tự động chuyển nguồn, khi chưa tiêu hết tiền trong năm này thì có thể tự động chuyển sang kế hoạch năm sau. Trước đây quy định của ngành tài chính là cuối năm nếu không tiêu hết tiền sẽ bị thu hồi, năm sau muốn cấp lại khoản tiền đó thì phải làm thủ tục chuyển nguồn, phải trình bày rõ lý do và phải được cấp có thẩm quyền đồng ý mới được chuyển nguồn, có trường hợp phải xin ý kiến của Thủ tướng; (iii) kinh phí đề tài chỉ phải quyết toán một lần khi kết thúc hợp đồng, không quyết toán theo năm tài chính.

Bộ KH&CN đề xuất đưa cơ chế quỹ vào Luật KH&CN nhằm tạo điều kiện thuận lợi cho hoạt động nghiên cứu, đơn giản hóa thủ tục hành chính: cấp tiền ngay khi nhiệm vụ được phê duyệt, tiền chưa tiêu hết thì tự động được chuyển nguồn, khi hết thời hạn hợp đồng thì nghiệm thu, quyết toán một lần (còn hằng năm chỉ cần báo cáo tình hình sử dụng kinh phí).

Tóm lại, nếu thực hiện tốt ba nội dung là: đặt hàng, cơ chế quỹ và khoán chi, thì người làm khoa học sẽ được quyền tự chủ cao, được tôn trọng và được tạo điều kiện để nghiên cứu hiệu quả, tạo ra sản phẩm tốt phục vụ xã hội. Hiệu quả của Quỹ Phát triển KH&CN Quốc gia (NAFOSTED) mấy năm trước đã chứng tỏ quan điểm cơ chế quỹ là đúng đắn và có hiệu quả cao.